西藏電子政務發展的非技術行政生態環境優化

何成都　倪潔

【摘要】：本文從西藏政治形勢、經濟基礎、人口素質與社會文化、政府及公務員管理能力等方面分析了西藏電子政務發展面臨的非技術制約因素，并從優化政治環境，促進區域經濟協調發展，加強法律法規建設和科學制定電子政務發展規劃，改革政府職能和加強公務人員培訓，培育公民社會等五個方面提出了建議。

【關鍵詞】：電子政務；非技術行政生態；西藏

西藏作為我國邊疆少數民族地區，戰略地位顯著，其治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分。電子政務作為政府治理方式創新的一種有效形式，在轉變政府職能，促進政民良性互動，提高行政效率和加強政府對風險社會的風險識別、風險預防和風險治理等方面具有顯著意義。如圖1所示，電子政務發展，三分靠“電子”，七分靠“政務”，其中，“電子”主要指技術因素，“政務”主要指非技術性因素。在電子政務技術性因素和非技術性因素的雙向作用過程中，技術因數對非技術因素起著促進或阻礙作用，非技術因素對技術因素則發揮著決定性作用。

一、相關概念與理論基礎

（一）電子政務

電子政務，目前尚無統一定義。結合國際組織、研究機構和各國學者的定義。我們認為電子政務是指在公務活動中，以公民需求和滿意為導向，通過對現代信息技術的廣泛應用，改革政府管理政務活動的方式，重塑政府流程，降低行政成本，提高行政效率，促進公民有序參，增強政府對公民和社會的回應性，從而建立民主政府、法治政府、透明政府和服務型政府。電子政務的實質既是信息化社會的有機組成部分，同時也是對政府管理方式的一種變革，是信息化和民主化的一種結合。

（二）行政生態理論

行政生態學的創始人里格斯（Fred ·W ·Riggs）將社會劃分為三種類型，即農業型社會、過渡型社會和工業化社會。這三種社會形態分別對應著三種行政模式，即融合型行政、棱柱型行政和衍射性行政。里格斯認為經濟要素、社會要素、溝通網絡、符號系統和政治架構這五個生態要素主要地影響著一國或地區的行政。[1]本文從西藏政治形勢、經濟基礎、社會文化、生態環境、人口素質和政府管理體制及公務員素質這五個生態要素方面對影響西藏電子政務發展的因素進行分析，并提出相應建議。

二、西藏電子政務發展面臨的非技術生態環境

（一）反分裂形勢嚴峻

西藏地處我國反分裂、反滲透前沿，維護社會穩定和促進社會發展是對立統一的。因此，在電子政務發展過程中會更多地涉及到對維護穩定因素的考慮。如西藏近年來開展的城鎮網格化管理、“雙聯戶”工作以及便民警務站建設，都是在充分利用信息技術的基礎上，加強對社會穩定的維護，防控社會風險，為西藏經濟社會發展提供一個安定的社會環境。但是，由于資源具有稀缺性和有限性，西藏電子政務建設在關注和服務于社會穩定的同時，在滿足社會多樣化、個性化的需求方面尚顯不足，不利于電子政務資源服務于民生和經濟發展領域。同時，由于西藏反分裂、反滲透形勢嚴峻，對社會穩定投入較多，將不可避免地減少對電子政務建設的投入。

（二）經濟基礎薄弱

里格斯認為經濟要素是影響行政模式的第一位要素，同樣，電子政務作為新型的政府治理手段，亦受經濟發展水平制約。近年來，西藏在中央大力支持和全國人民的無私援助下，經濟保持年均12%的增長率。2014年全區生產總值925億元、增長12%，公共財政預算收入124億元、增長30.8%。[2]經濟快速發展，可為電子政務發展創造新的需求和提供更多資金支持。但西藏經濟總量及占全國比重依然較小，經濟發展質量依然較差，自我發展能力依然欠缺，而電子政務發展需要密集的資金和技術投入、人員的培訓、系統的維護和更新，制約著西藏電子政務縱深發展。同時，西藏城鄉之間和地區之間發展極不平衡，地區之間電子政務發展失衡。

（三）人口素質較低與消極社會文化

西藏是以藏民族為主體的少數民族聚居區，全區人口300余萬，藏民族占全90%以上。單一的民族結構和較小的人口規模不利于電子政務平臺的建設和應用，使用成本極高。同時，西藏社會發育程度較低，人均受教育年限較低，人口素質相對較差，導致公民意識和民主意識相對較差，而電子政務是以良好的公民意識和權利意識為基礎，要求政府提供高效、便捷、透明的服務。公民民主意識的缺乏和權利意識不足將難以倒逼政府轉變行政方式，以公民為中心的政府行政活動難以推進。藏傳佛教作為藏民族信仰群眾最多的宗教，存在著與社會主義相適應的一面，但也阻礙著人們思想解放和創新源泉的迸發，阻礙了公民科學文化素質、民主意識、權利意識提高，制約了電子政務發展。同時，官本位社會下的權力尋租現象也阻礙了電子政務所要求的廉潔行政和民主行政踐行。

（四）政府及公務人員管理能力不足

政府是社會治理最重要的主體，西藏自治區各級政府由于特殊的政治、經濟和社會環境，在社會治理方面居于主導地位。電子政務作為政府革新社會治理的重要形式，可有效提升政府形象，提高辦事效率和為社會發展提供充分、質優、便捷的公共服務。但是，西藏各級政府及其公務員對于采取電子政務方式進行服務行政還不適應，管理理念需進一步轉變，服務意識需進一步強化。

公務員是政府決策的制定者、執行者，其素質高低決定著政府行政模式的選擇。電子政務要求公務人員樹立民主、服務、廉潔、高效的理念，由“官老爺”轉變為“人民公仆”，要求公務人員掌握電子政務流程，熟悉掌握包括信息資源的采集、更新、公開、開發、共享等業務。但是，西藏公務員隊伍文化素質偏低，服務意識不足，信息技術掌握嚴重不足，這不利于電子政務可持續發展。西藏公務員作為電子政務建設最重要的參與主體，其素質不足將嚴重制約電子政務發展。

三、優化非技術行政生態，促進西藏電子政務發展

電子政務的核心在于“政務”，而不是“電子”，“電子”和“網絡”只是推行“政務”的工具。推行電子政務，建立政務透明、高效、公開的環境才是真正目的，而不是簡單的將原有的工作電子化[3]。技術是制約電子政務建設和發展的重要方面，但電子政務的重點和落腳點體現在服務上。因此，必須針對電子政務的非技術層面做出優化，引導和促進電子政務可持續發展。

（一）優化政治環境，轉變行政理念

西藏社會既存在著人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的主要矛盾，也存在著各族人民同達賴分裂勢力的特殊矛盾。因此，在電子政務建設領域，應服務和服從于制約西藏社會發展的主要矛盾和特殊矛盾的解決，為維護西藏社會穩定和實現跨越式發展提供堅實的物質基礎與安定和諧的政環境。西藏電子政務的建設和發展，應從社會整體政治環境入手，轉變社會治理理念，改變傳統的封閉、單一主體、多采用行政手段的治理方式，采取開放、多元主體參與、多種手段并用的柔性治理方式。可充分利用電子政務服務于反分裂、反滲透斗爭，如構建關于反分裂、反滲透網絡宣傳平臺，教育和引導各族群眾認清分裂勢力為實現其政治野心借民族、宗教之名，行破壞社會安定、民族團結和分裂國家之實的丑陋行徑，為反分裂、反滲透斗爭奠定堅實的群眾基礎。隨著西藏反分裂形勢好轉，電子政務建設將向著服務于社會和公民領域推進，更加符合電子政務的元價值。現階段，西藏電子政務發展在服務和服從于西藏安全穩定的前提下，應積極適應和滿足經濟社會發展對民主行政、法治行政和高效行政的需求，主動回應社會對政府行政方式變革的要求。

（二）促進區域經濟協調發展，加大對電子政務建設投入

經濟發展和技術進步是一個相互促進的循環，經濟發展可為技術進步提供物質基礎，而技術進步能為經濟發展提供堅實的技術支撐。西藏電子政務發展，離不開西藏經濟的可持續發展。因此，應加快西藏經濟發展，為電子政務建設提供堅實的物質基礎。一方面應加快西藏經濟發展，充分利用中央關心、各省市對口支援和西藏在面向南亞大通道建設的機遇與優勢，促進西藏經濟持續發展，為電子政務建設和發展提供堅實的資金支持，創造需求動力；另一方面統籌西藏城鄉之間、地區之間經濟協調發展，為西藏電子政務均衡發展提供堅實的物質基礎。

在西藏經濟發展的前提下，應科學合理地制定西藏電子政務發展規劃，加大對電子政務建設投入力度，滿足電子政務建設對技術、人才的需求。同時，中央政府在制定援藏計劃方面應加強信息援藏和技術援藏規劃，設立專項資金支持西藏電子政務發展，把對口支援與西藏信息化建設緊密結合起來，把西藏的政策優勢、資源優勢與內地的資金、技術、管理、人才優勢有機地結合起來，互利互惠，共同開發、共同發展[4]。

（三）加強法律法規建設，科學制定電子政務發展規劃

電子政務發展離不開完善的法律法規支持，離不開規范的政策法規環境。我國現行電子政務建設法律法規體系不健全，《中華人民共和國信息公開條例》和《中華人民共和國電子簽名法》等法律法規遠不能滿足電子政務發展需求，因此，應在借鑒國際經驗和總結國內發達地區經驗的基礎上，結合我國電子政務發展實際，加快制定和出臺一部《電子政務法》，指導和規范我國電子政務建設和發展。西藏作為我國民族區域自治地方，應充分利用國家在法律法規建設方面賦予的自主權，根據社會經濟發展實際，制定電子政務發展的法律法規，指導和規范自治區電子政務發展。

電子政務的建設和發展，須要政府從宏觀、中觀和微觀的層面科學合理地制訂發展規劃。規劃既要具有前瞻性，又要符合區域經濟發展實際。因此，西藏自治區政府應制訂和完善西藏電子政務整體發展規劃，將電子政務發展專章納入區域國民經濟發展中長期規劃和年度規劃，在財政、稅收、技術和人力資源開發等方面做細、做實工作。各地（市）、縣（區）政府應根據自治區整體發展規劃分解和制訂本區域電子政務發展規劃，逐級、分層落實。

（四）改革政府職能，加強對公務人員的培訓

電子政務是對政府流程的再造，而政府流程變革是對政府理念和職能的變革。在國家全面深化改革的大背景下，西藏地方政府應堅持以人為本的理念和為人民服務的宗旨，不斷加強政府職能改革，以電子政務的形式將服務型、責任型和回應型政府建設落到實處，理順部門關系，削減行政審批環節，大刀闊斧改革阻礙西藏經濟社會發展的體制機制障礙，使政府對電子政務發展在思想層面達成共識。

公務人員是政府政策的制定者和執行者，其素質的高低直接影響著政府行政效率和效果，影響著政府的形象。因此，應把公務員隊伍素質的提升作為一項戰略工程來抓，科學制定公務員素質培養計劃。電子政務可有效回應公民需求，但電子政務的操作主體——公務人員的素質和水平將在很大程度上影響著政府行政的效率和水平。因此，一方面應根據西藏公務員實際，制定公務員信息技術培養計劃，將公務員電子政務開展能力作為年度考核指標之一，將其作為公務員提拔、深造和薪資浮動的重要參考，激勵公務員自主學習，積極參與政府專門培訓計劃；另一方面，政府在公務員招錄方面，應加大信息技術類人才的引入。這主要包括通過專項經費和特殊政策引入和定向區內院校培養計算機信息管理專業人才，引進區外院校信息技術類人才。公務員的業務技能提升是一個持續的過程，應通過諸如定期學習、研討和績效考核等形式促進公務人員進行電子政務專業技能培訓。由于西藏自然條件惡劣，公務員電子政務業務技能的培養應逐步實行，既要符合實際，又要起到提升業務技能的作用。同時，應進一步改革人才工作機制，建立和完善符合西藏區情的公務員薪資制度，制定符合西藏區情的人才政策等，切實為西藏電子政務建設與發展提供強有力的人才支撐[5]。

（五）培育公民社會，引導公民有序參與

公民社會是公民民主意識、權利意識集中體現的社會，是社會發展到一定階段的結果。公民社會的形成既是一個順勢而為的自然過程，也是一個政府引導的過程。電子政務發展，既是公民社會發展的需要，又可促進公民社會的成長。西藏由于社會發育程度低，群眾的公民意識和民主意識薄弱，因此電子政務這一以公民需求為中心的新型政府治理方式缺乏良好的公民基礎，缺乏擁有技術的“顧客”。因此，西藏電子政務的發展不僅僅是一個技術問題，更是一個涉及公民社會培育和成長的社會發展問題。西藏地方政府在端正和扮演自身為人民服務的角色的同時，應充分發揮文化職能，教育和引導公民增強民主意識、法治意識和權利意識，不斷提高公民的科學文化素質，使其掌握利用新型政務平臺行使自己的民主權利，享受現代公民社會政府便捷、高效的服務。

電子政務的發展，既是一個政府對公民社會及時、有效回應的過程，也是一個公民主動參與的過程。公民有序參與為電子政務發展提供了動力，促進政府加快改善政務運作流程的步伐。但是，公民參與是建立在有序的基礎上，必須與公民參與的能力相匹配。西藏地方政府在培育公民社會成長的同時，應加強和引導公民參與電子政務，分階段、分地區逐步實現電子政務的普及和發展，避免盲目擴張導致資源的閑置和浪費。如針對農牧民，由于他們的文化水平缺乏，民主意識和權利意識不足，可以充分利用大學生村官和駐村干部文化水平高、信息技術過硬等優勢，發揮他們作為開展基層電子政務服務的代理人作用，針對農牧民生產生活的現實需求，結合政府提供的現有服務，整合并提供電子政務服務。針對城市流浪乞討人員，可以通過流浪乞討人員救助站搭建電子政務救助平臺，通過救助站的工作人員針對流浪乞討人員的需求提供專門的電子政務服務。因此，西藏電子政務的開展應立足現實，通過加強引導和創新形式，突出差異性和個性化，服務于西藏社會各階層、各類人員，保障公民享有電子政務服務的權利。

四、小結

西藏電子政務發展是一個系統工程，既受到技術性條件的制約，也承受著非技術行政環境的制約。西藏電子政務的建設和發展不能盲目攀比內地，一味追求技術對電子政務的引領作用，而應在現有技術條件下，立足于西藏政治形勢、經濟基礎、社會文化、生態環境、人口素質、政府管理體制和公務員隊伍素質的實際，優化和改善電子政務發展的非技術行政環境，是西藏電子政務發展的現實可行選擇。

參考文獻：

[1]竺乾威.公共行政理論[M].上海：復旦大學出版社2008年版，第169-177頁.

[2]洛桑江村.2015年西藏自治區人民政府工作報告[N].西藏日報，2015-1-19（01）.

[3]張彩玲，孟雪君.新公共管理視域下電子化政府的理論與實踐[J].沈陽師范大學學報（社會科學版），2011（4），第3頁.

[4]胡京波，阿華.西藏信息化建設的現狀與對策[J].中國藏學，2003（4），第114頁.

[5]盛鴻宇.關于在西藏推廣電子政務的對策之思考[J].電子政務.2005（12），第59頁.