2016年經濟工作首要任務：打好“化解過剩產能”攻堅戰

趙昌文

剛剛結束的中央經濟工作會議提出了2016年經濟工作的五個重點，即“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”，其中，去產能是2016年工作的首要任務。總體來看，2016年“去產能”的任務艱巨，困難不小，但是，我們別無選擇，只有打好“化解過剩產能”這場攻堅戰，才能為新常態下的中國經濟創造新的發展機遇。

從產能利用率看我國產能過剩現狀

實際上，產能過剩問題一直是近年來困擾我國經濟發展的突出矛盾和問題。

產能過剩一般是指某行業的實際需求數量低于該行業的生產能力，而且低的程度超過了正常范圍，所引起的整體生產能力過剩和社會資源浪費現象，一般用“產能利用率”或者多個綜合指標進行度量。

對于產能利用率應該保持在何種水平，歷來有不同的看法，雖然不少研究通常采用75%作為合理水平的分界線，但實際上不同國家，特別是不同行業，合理產能利用率的標準還是有很大區別。

從產能利用率看，中國目前相當多行業都是非常低的。2012年以來，國家統計局統計的6萬余戶大中型工業企業綜合產能利用率基本低于80%，涉及傳統產業領域的鋼鐵、有色金屬、建材、化工等，以及新興產業領域的風電、光伏、碳纖維等，特別是鋼鐵、水泥、電解鋁和平板玻璃四大行業的產能利用率普遍在73%左右，比全球平均水平約低10個百分點。如果我們再結合利潤指標和企業虧損的情況，就更加可以判斷出上述行業目前產能過剩的嚴重程度。過去十年，鋼鐵行業銷售利潤率最高為2004年的8%，此后一直下滑，2014年和2015年前10個月已經降至略高于零利潤的水平，企業虧損面47.5%;水泥行業2004年—2014年的銷售利潤率基本維持在高于5%的水平，但2015年前10個月已經降至不到3%，企業虧損面接近40%。

與鋼鐵、水泥行業一樣，平板玻璃、電解鋁等產能過剩行業也都面臨嚴峻的形勢，企業經營效益持續惡化。

產能過剩原本是市場經濟條件下的正常現象，即使從中國的情況看，改革開放以來，除了這一輪以重化工業為主體的產能過剩外，1996年—1999年也曾經發生過以輕紡工業為主體的第一輪產能過剩。當時，中央政府采取的措施主要是：第一，以紡織業“壓錠”為代表的削減過剩產能;第二，著力淘汰落后產能;第三，大力推進國有企業的兼并重組和破產清算。此外，由于上一輪產能過剩具有明顯的結構性、周期性特征，而且中長期的潛在經濟增長率并未下行甚至此后逐步提高，產能利用率和企業效益也隨著經濟復蘇而重新回升。

如果我們比較在我國經濟不同發展階段發生的這兩輪產能過剩，就可以發現，其產生原因、涉及行業和表現特征等既有相同之處，也有明顯區別。共同點是，兩輪產能過剩都發生在工業化階段轉變的時期，都發生在國際金融危機之后。第一輪產能過剩期間正好是我國從工業化初期向工業化中期轉變的階段，正好是亞洲金融危機爆發的時期。這一輪產能過剩正好處于我國從工業化中期向后期轉變的階段，正好處于全球金融危機爆發的時期。不同點是，兩輪產能過剩涉及的主要行業不同，化解產能過剩的政策空間不同。第一輪產能過剩的主要行業是以紡織業為代表的輕工業，主要是消費品，而這一輪產能過剩的主要行業是以鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃為代表的重化工業，主要是原材料和中間產品;第一輪產能過剩時我國工業部門的整體發展水平還比較低，很多行業還有很大的發展空間，主要采用淘汰落后產能的辦法以達到產需平衡，這一輪產能過剩面臨的形勢則是整個工業、制造業在國民經濟中的比重已經開始下降，進一步淘汰落后產能的空間也相對有限。

由此可見，本輪產能過剩是在我國經濟發展進入“新常態”，正在經歷深刻的速度變化、結構調整和動力轉換的背景下發生的，具有范圍廣、程度深、延續時間長的特點，具有深刻的發展階段和體制機制原因，具有非常明顯的“中國特色”。一是經濟速度放緩、結構轉型客觀上會形成引發產能過剩的市場性原因，包括企業對未來的樂觀預期引發過度投資，工業化階段轉換帶來部分行業需求放緩;二是長期以來存在的一些體制機制問題加重了產能過剩的程度，包括以GDP導向的考核評價體系刺激了地方政府的投資沖動，財政分權、公共資源和要素市場化不徹底為招商引資提供了便利，“僵尸企業”退出不暢加劇了產能過剩。因此，化解產能過剩不能簡單地等待和依靠市場的自我調節功能，不能“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，而需要政府調控與市場機制的有機結合，需要宏觀政策、產業政策、微觀政策、改革政策和社會政策的有機結合，需要標本兼治、長短結合。

所謂“標本兼治”，就是既要看到當前產能過剩對企業、社會和政府的影響，更要看到其形成的體制、機制和政策原因，正常的周期性、結構性產能過剩問題不可避免，也并不可怕，但絕不能因為地區封鎖、市場分割、保護落后、資源壟斷人為加劇產能過剩的矛盾。所謂“長短結合”，就是首先要重視解決當前面臨的突出矛盾和問題，絕不能為了眼前利益、局部利益在執行中央化解產能過剩的政策要求時打折扣、搞變通，同時，也要認識到產能過剩的化解不可能“畢其功于一役”，市場出清不可能是“一次完成”，要更加重視完善防范和化解產能過剩的長效機制。

真正實現經濟發展方式轉變是攻堅克難關鍵

應該說，對于近年來一直困擾中國經濟發展的產能過剩問題，中央和國務院高度重視并且已經出臺了一系列化解的政策。隨著這些政策的出臺和不斷落實，最近幾年在化解產能過剩上已經取得了一些積極進展。但是，時至今日，剛剛結束的中央經濟工作會議再次將“去產能”作為2016年經濟工作的首要任務，這就說明，新一輪產能過剩的化解難度非比尋常，還需要進一步研究探索更加有效的辦法。

從化解當前產能過剩的矛盾和問題看，中央經濟工作會議已經明確提出了“五個要”的思路。我認為，短期需要關注的問題主要是產能過剩行業“僵尸企業”退出過程中會面臨債務處置、人員安置等多方面難題。“僵尸企業”多有大量負債，而且債權債務關系非常復雜，既有對銀行的負債，也有上下游企業之間的應付賬款以及企業之間的相互擔保;以重化工業為主的產能過剩企業大多就業人數眾多，處理不好容易造成企業內部和社會的不穩定。對此，要探索更多地采用市場化兼并重組的辦法，要借鑒以前金融改革和國企改革中一些有效的辦法，如可以更多地發揮“四大”金融資產管理公司的作用。對于人員的安置，政府要發揮不可替代的責任，包括鼓勵企業員工再培訓的政策、社會保底政策等等。

從建立和完善長效機制的角度看，我們絕不能再繼續用“逆經濟周期”的傳統思路，即總需求擴張政策來解決當前的產能過剩矛盾，必須堅定不移地推進供給側結構性改革。雖然就一些具體的產能過剩行業看，擴大國內市場的需求仍然有一定的空間，但“消化一批”不應該永遠成為化解產能過剩問題的主要方向。從根本上講，建立和完善長效機制，需要進一步改革完善對地方政府的考核評價體系、財政稅收體系;建立健全適應經濟社會發展的行業動態準入機制;努力營造各類企業公平競爭、優勝劣汰的市場運營環境;依法加強對質量、能耗、技術和環境標準的監管，等等。一句話，就是要把經濟發展真正納入法制化的軌道，就是要真正實現經濟發展方式的轉變。

第一，建立和完善產能過剩行業的市場負面清單制度。從長期看，控制產能嚴重過剩行業的盲目投資，必須要用好負面清單制度。負面清單制度可以依照行業分類設計，最主要的還是要抓緊完善“行業規范條件”，即產能過剩重點行業在進入和運營中的產品質量、工藝裝備、節能環保、安全責任等標準。市場負面清單制度要動態調整，一旦建立了比較完善的“行業規范條件”和監管體系，可以考慮適時取消現有針對產能過剩行業等量置換或減量置換的要求，由企業自主決定投資。

第二，改革和完善公共資源配置的市場化機制和價格政策。應按照體現資源稀缺性和環境成本的原則，推進公共資源配置的市場化，深化資源性產品價格改革，消除資源價格不平等和扭曲現象，清理不規范的財稅優惠政策，利用市場機制倒逼產能過剩行業的產能進入和退出。

第三，設立和完善產能過剩重點行業的預警監測體系。借鑒國際經驗，政府相關部門的職能要從審批轉向服務，或者與行業協會合作，定期統計發布重點行業產能利用率、行業利潤率以及國際國內市場需求信息，并對行業的風險進行分析，以幫助企業進行科學的投資決策。