關于向社會購買林業有害生物飛機防治服務的調研報告

盛文秀 何晨曦

摘要：林業生物災害防治是一項技術性很強、專業化程度高的工作。本文介紹了新疆向社會購買林業有害生物飛機防治服務工作的現狀、成效及存在問題，并就如何進一步加快向社會購買林業有害生物飛機防治服務提出建議。

關鍵詞：新疆；林業生物災害防治；社會購買服務；建議

加強林業生物災害防治工作，遏制林業生物災害發生，是維護生態安全，促進生態文明建設，保障現代林業又好又快發展的重要措施。林業生物災害防治是一項技術性很強、專業化程度高的工作，必須根據林業有害生物學、生態學特性和林業生物災害的特點，進行科學管理。國外普遍使用飛機進行林業有害生物防治，美國70%以上的農林有害生物均通過飛機進行防治。國內工作開展較好的有山東省、黑龍江省。新疆飛防工作經過不斷探索實踐，取得較好的生態、經濟和社會效益，具備推廣應用飛防作業的基礎條件。為進一步推進向社會購買林業有害生物飛機防治服務工作、提高財政資金使用效益，我們組織實施了調研，提出了意見建議。

一、向社會購買林業有害生物飛機防治服務的可行性

20世紀90年代初，新疆石河子市、烏魯木齊市率先開展對城市綠化樹木春尺蠖、楊夢尼夜蛾等食葉害蟲的飛防作業。2004年，自治區林業廳首次啟動實施了天然胡楊林春尺蠖飛機防治工程。2014年起，新疆正式推廣運用飛防技術，全區林業有害生物飛防作業面積近280萬畝。2015年，全區計劃實施林業有害生物飛防作業面積近438.5萬畝，約占全年防治面積的25%，其中：特色林果飛防面積近380多萬畝，占飛防總面積的86.7%。防治作業區域已由城市園林樹木、荒漠胡楊林區拓展到了紅棗、核桃、香梨、杏樹等特色林果以及山區野果林、農田防護林區，能夠對基本蟲害進行有效防治，防后調查蟲口減退率達91%、葉片保存率達93.2%，印證了特色林果飛防的可行性。經過近十年的探索實踐，為新疆全面推廣人工防護林、特色林果有害生物飛防技術奠定了良好基礎，積累了成功經驗，購買服務的條件已經具備。

（一）飛機防治優勢明顯。自治區人民政府辦公廳印發的《關于進一步加強林業有害生物防控工作的實施意見》提出，到2020年，主要林業有害生物成災率控制在3‰以下，無公害防治率達到85%以上，其中特色林果業達到95%以上。目前，全疆每年林業有害生物防治規模約在6000萬畝次，防治多以地面機械防治為主，需要投入大量的人力、物力。對公益林有害生物的防治，由行業主管部門雇傭臨時人員，自行開展防治作業，及時性和覆蓋程度有限。飛機機動性能強、覆蓋范圍廣，不僅可以有效解決荒漠、山區和果園無法調運地面防治設備的問題，還可以有效解決高大樹木頂部無法進行地面噴藥防治的問題。同時，飛機防治應急速度快、成本低、效率高，易于實現統防統治。調查顯示，飛防效率是手推式機動噴藥車的600倍、是機載噴霧機的120倍，飛防畝成本僅是地面防治成本的1/3，用藥量僅是地面防治的2/5，用工量僅是地面防治的1/30，經濟高效，應急能力強，易于統防統治。

（二）形成了多方籌集飛防資金的機制。新疆林業有害生物飛防項目無專項資金，通過多種方式籌集解決。詳見表1。

2013年以前，除烏魯木齊市、克拉瑪依市等個別財力較好的地區以外，新疆97%以上的飛防項目由自治區財政補助。2014年起，飛防項目拓展至特色林果業，按照“誰受益、誰防治”的要求，形成了區、地、縣三級財政及農戶共同籌集飛防資金的機制。由于飛防效果明顯，基層干部群眾比較滿意，多方籌資方式得到各地縣市的認可，積極申請特色林果飛防項目。新疆林業有害生物飛防成本及分擔辦法見表2。

（三）形成完備的飛防管理工作機制。一是防控力量增強，防控體系基本形成。新疆林業有害生物飛防工作由自治區林檢局負責統籌安排與管理，設置為區、地、縣三級防治檢疫機構，均為參照公務員管理單位，全疆人員編制總數為607名。共建成測報站（點）659個，應急防治服務隊568支，檢疫執法隊96支，防控體系已覆蓋所有地、縣。二是注重制度建設，管理水平不斷提高。制定了《新疆林業有害生物飛機防治項目管理辦法》、《新疆航空器噴霧施藥防治林業有害生物技術標準》、《新疆飛機防治林業有害生物工程監理技術標準》、《飛防作業設計編寫大綱》、《飛防項目實施工作手冊》、《飛防項目實施合約模板》。三是具備技術資格條件的承接主體多。從全國來看，可從事農林防治作業的通用航空企業大約在2000家左右。近年來，在新疆承擔林業有害生物飛機防治作業的有北京天鑫愛、海南假日、武漢通航、新疆天翼、山東瑞達、北京中捷四方、江西天人、四川通航、山東魯青等。

二、飛防工作方面存在的主要問題

（一）前期準備工作滯后，作業設計不完善。部分縣市前期檢測、勘察工作滯后，對災情、飛防條件等掌握不準，準備不充分，項目申報倉促；任務確定后，招投標、組織協調遲緩，影響進度和成效；作業設計與實際不相符，出現漏防、漏飛的情況，產生糾紛甚至棄標的現象也曾發生過。

（二）招投標工作不規范。新疆購買飛防服務的主體是承擔項目的實施單位，多為縣市林業主管部門，采取兩種方式購買服務，一是將防治藥劑與飛行作業打包購買；二是將防治藥劑與飛行作業分開購買。不論什么方式，均通過政府采購系統公開招標。個別縣追求低價，忽視對投標企業的資質審核，合同中技術參數與要求不明確，部分條款不夠嚴謹，約束力不足，曾經出現漏飛、漏防、違約、棄標現象。

（三）藥劑劑型選擇不盡合理，防效調查不及時。個別縣市選藥不合理，技術操作不夠準確。項目實施后，防效調查不及時，導致漏飛、漏防區域無法及時開展補飛、補防，影響成效，影響總結評估。

三、今后的工作思路與建議

林業有害生物飛機防治經濟高效，已得到各方面的認可，具備推廣應用和購買服務的基本條件。今后，要不斷總結經驗教訓，做好基礎工作。

（一）探索建立政府采購飛防服務項目。明確財政、林業部門職責分工，不斷完善政府購買飛機防治服務的制度辦法，優化操作程序和績效評價辦法，落實政府購買服務中承接主體有關政策，逐步建立航空作業企業和專用藥劑供應商目錄，并根據承接主體提供公共服務的質量和效率，逐步建立信用管理體系。通過政府采購方式招標，提高工作效率，降低采購成本，實現資源共享。通過政府采購程序，規范合同文本，做到條款內容嚴謹，技術標準和目標責任明確，增強約束力，按法規落實違約責任。

（二）規范購買主體和承接主體行為。有害生物防治的時效性要求極高，各縣市林業局負責政府購買服務的具體組織實施，必須依法依規做好包括編制飛機防治資金預算、依法確定購買方式、信息發布、選擇承接主體、簽訂購買合同、跟蹤履約情況、組織檢查驗收、開展績效評價、辦理資金支付等各項事宜，保證飛機防治作業及時實施。承擔飛機防治任務的公司，要按照飛機防治作業要求，做好各項工作。

（三）加強績效評價。加強成本效益分析，推動建立由林業、財政及專業性機構組成的綜合性評價機制，推進第三方評價，對購買服務項目數量、質量和資金使用績效等進行考核評價，評價結果作為結算政府購買服務資金、選擇供給飛防企業的重要依據。

（四）支持加快林業有害生物航空防治能力建設。新疆地域廣、防治面積大，飛機防治需求多，但缺乏本地飛機防治企業。一是將飛機防治服務的專用機場、物資儲備等納入PPP建設目錄，通過必要的激勵方式，鼓勵社會資本投資經營，促進飛機防治服務的本土化，為實現靈活便捷、經濟高效的飛防作業創造條件； 二是積極整合中央財政森林生態效益補償資金、有害生物防治補助資金、特色林果發展專項資金，鼓勵和扶持社會資本投資組建疆內飛防服務公司。

（五）建立完善飛防經費分級負擔機制。飛防作業的外溢性特征十分明顯，向眾多分散獨立的受益者收費，極不方便，同時在組織動員及統防統治方面有一定難度，因此，應把飛防業務視同公共服務項目，財政承擔所需經費。具體建議是：對烏魯木齊市、克拉瑪依市、石河子市、昌吉回族自治州、巴音郭楞蒙古自治州，實行自治區、地州市、縣（市）三級財政按6∶2∶2的比例分擔辦法。其他地州市按照自治區、地州市、縣（市）財政按8.5∶0.5∶1的比例分擔。

（作者單位：新疆財政廳農業處）

責任編輯：洪峰