我國農村養老服務供給主體多元化研究

秦智穎　李振軍

摘要：隨著農村養老問題的日益嚴峻，單一的養老服務供給主體已經不能滿足日益增長的農村老年人的生活需求。基于協同治理理論視角我國農村養老服務主體必須形成以政府為主導，家庭、養老機構等供給主體為輔助與補充，各個供給主體協調提供養老服務的新主體形式。

關鍵詞：農村；養老服務；供給主體；協同治理

按國家統計局公布數據結果顯示，截止到2014年年底，我國60歲以上老人人口數量已經超過了2億，占全國人口總數的15.5%，我國人口老齡化現象已十分嚴峻。我國是農業大國，農村人口占我國總人口的一半以上，而農村老年人口占全國老年人口的六成以上。快速發展的人口老齡化對我國養老服務供給，尤其是農村養老服務供給是一項巨大的考驗。“空巢老人”、“未富先老”等現象的日益突出，傳統的家庭養老模式已經不能滿足我國農村養老服務的需求，并且還面臨著政府養老失靈，市場養老不完善等問題。因此，我國農村養老服務供給未來的發展趨勢應該是以政府承擔為主，社會、家庭等養老為輔，使農村養老服務供給社會化、供給主體多元化。本文旨在基于協同治理理論視角，探索出符合我國農村養老服務現狀的供給主體新形式。

一、協同治理理論的基本要義

協同與治理，是協同治理理論的兩個基本要義。協同意思為協調與合作，是價值理念的一種。1971年，聯邦德國的物理學家赫爾曼·哈肯提出了協同學理論，它的基本假設是：“甚至在沒有生命的物質中，新的、井然有序的結構也會從混沌中產生出來，并伴隨著恒定的能量供應而得以維持。”赫爾曼·哈肯等人認為，“協同學在社會科學研究領域內應用的重點是不同的社會主體之間的互相協調與合作，比如不同地區之間的合作或者不同部門之間的相互協調等。”治理的原意是控制、操縱以及引導的意思。我國學者俞可平認為，“治理的基本含義是指公共權威在既定的范圍的運用，政府或民間的公共管理組織為滿足公眾需求，利用權威維持秩序的過程。治理的目的是通過運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動，使公眾利益最大限度的增進。”

由此可見，協同治理理論首先強調的是治理主體的多元化。治理主體不僅包括國家和政府組織，也包括社會組織，比如民營組織，企業、家庭以及公民個人等均可以參與到社會公共事務的治理。各個組織或者行為體之間沒有共同的價值判斷以及利益需求，并且各自掌握著不同的社會資源，這些組織或者行為體之間存在著競爭與合作的雙重關系。其次強調的是各個組織以及行為體之間平等自愿的協調與合作，政府在協同治理的過程中是作為嵌入社會的行為體出現的，它負責各組織或者行為體之間協同合作規則以及目標的制定，政府起到對各組織或行為體內部或不同組織之間、不同行為體之間的協作進行組織的作用。

在協同治理理論的視角下，對我國農村養老服務供給主體現狀進行分析，發現我國農村養老服務供給主體存在的問題，并依此探索出以政府為重要組織者，政府與社會機構、家庭以及個人等社會組織或者行為體相互協調的我國農村養老服務供給主體新形式，對于解決我國農村養老服務供給所面臨的問題具有重要的現實意義。

二、我國農村養老服務供給主體現狀

（一）多元化的農村養老服務供給主體

1. 家庭

家庭一直處于我國養老服務供給主體的核心地位，尤其是在農村地區。盡管隨著我國經濟和社會的不斷進步，新的養老服務供給主體不斷涌現，但是家庭依然是我國養老服務供給主體的重要組成部分。所謂家庭供給指的是，“以家庭為養老主體，盡可能多的承擔對老人的贍養的職責與義務。”另外，家庭作為養老服務供給主體的核心，具有天然的血緣基礎，家庭成員代際之間的經濟供養、生活照料以及精神慰藉等具有較強的抵抗風險的能力，并且具有長期服務的特點。

2. 政府

在改革開放以前，由于當時政治經濟體制的原因，養老服務高度依賴政府，養老服務供給主要是政府主體一元化控制，社會和市場則被邊緣化，政府通過公辦福利院以及福利企業來實現對農村“五保戶”的養老服務供給。隨著我國市場經濟體制的不斷發展，一些民營機構、社會組織開始成為養老服務供給主體之一，但政府依然是我國農村養老服務供給主體的主要組成。政府作為農村養老服務供給的主要承擔者，不僅提供養老所需要的基本物資，同時還是農村養老服務的主要倡導者，各種惠民政策的制定者，各方面利益的平衡者。

3. 營利性養老機構

隨著我國市場經濟的不斷發展，一些社會組織和企業也開始投入養老服務業，構成了我國農村養老服務供給主體的一部分。目前我國農村空巢老人現象日益突出，好多子女都選擇將老人托付給一些營利性的養老機構，這些養老機構不僅能為老人提供基本的生活照料，還能夠幫助應對老人的突發性疾病等，這些養老機構在提供專業的照顧護理等方面具有明顯的優勢。有些養老機構還為老人提供娛樂場所、健身場所等，使老人身心愉悅。

4. 非營利性組織團體

近年來，民間的一些非營利性團體組織、慈善機構、志愿組織等也投入到我國養老服務中，這些非營利性的組織團體成為我國農村養老服務供給主體的一員。一方面，它們能夠最大范圍內的動員社會各界力量共同籌措資金使社會各界積極投入到農村養老服務事業中，可以緩解政府養老服務供給的財政壓力，比如一些扶貧救濟、老年人免費體檢，醫務下鄉、救孤安老等服務；另一方面，各種民間的非營利性團體、慈善養老機構等能夠彌補政府公辦養老機構的不足，為我國農村養老提供更多有針對性的服務。

（二）我國農村養老服務供給主體存在的問題

1. 家庭在養老供給中存在的問題

隨著經濟社會的不斷發展，我國傳統的家庭養老被打破，家庭養老面臨的問題日益突出。一方面人們對于傳統的孝道理念的變化，使得代際之間在贍養觀念、文化認同以及生活方式等方面出現了隔閡，家庭代際之間的贍養觀念以及關系開始出現松動，拋棄老人現象時有發生；另一方面，經濟社會快速發展，農村大多數年輕人為了養家糊口而外出務工，“未富先老”、“空巢老人”現象與日俱增，多數農民工在城市打拼后都選擇留在城市而不愿回到農村，農村老人的養老問題則不容樂觀。

2. 政府養老存在的問題

政府作為我國農村養老服務供給的主要承擔者與主導者，自身也會不可避免的出現一些問題，即“政府失靈”。一方面，政府不能夠準確的獲取老人對于公共產品以及準公共產品的真正需求，造成政府一元供給服務的高成本與低效率；另一方面，政府在提供公共產品和服務時處于壟斷地位，沒有競爭，而公共產品和服務又比較特殊，其質與量直接難以界定，這樣會使得公眾對于政府提供的產品與服務缺乏有效的監督。

3. 營利性養老機構存在的問題

目前，我國養老服務供給市場方興未艾。一方面我國養老服務很多行業標準與規范還不完善，也沒有相應的法律、監督、管理等制度，政府為養老服務業提供的優惠政策相對較少，我國營利性的養老機構遠遠不能夠滿足我國養老服務的需求；另一方面，農村家庭經濟情況比較薄弱，好多家庭沒有經濟實力使老人進住一些營利性的養老機構，而養老機構又是以營利賺錢為目的的，所以企業和社會組織投資養老機構的熱情不是很高。

4. 非營利性組織團體存在的問題

民間的一些非營利組織以及志愿團體，雖然具有反應靈敏，最熟悉農村老人最切實需求的優勢，但是它也存在一些問題，即所謂的“志愿失靈”。一方面，民間非營利性組織團體存在資金不足的問題，非政府的組織在管理過程中的支出與其所能籌措到的資源不對稱，存在很大的缺口；另一方面，非營利性組織及團體的活動一般都由捐贈人把握，他們在選擇服務對象時往往由自己的偏好所決定，不能夠使最需要服務的老人受益。

三、基于協同治理理論的農村養老服務供給主體新探索

就我國目前農村養老服務供給主體現狀來看，任何一種單一的供給主體都無法滿足我國農村養老服務的需求，其正在逐漸被以家庭、政府、社會養老服務機構以及民間非營利性組織所形成的養老服務供給資源網絡所替代。筆者旨在基于協同治理理論的視角，探索出以政府為主導，家庭、社會養老機構以及民間非營利性組織為補充，各個單一供給主體協同供給的新形式。

（一）政府提供——家庭鄰里協同供給

家庭是社會組成的基本單位，家庭在提供養老服務中一直起著最為基本的作用，它是農村養老服務最初的供給者。家庭成員之間血濃于水的親情關系使得家庭養老在贍養老人，為老人提供精神慰藉以及情感交流方面具有天然的優勢。所以應該以家庭為基礎，構建一個政府提供必要的物質幫助，鄰里之間相互協作的農村養老服務供給主體。對于有一定經濟基礎和條件的完整家庭，政府只需要在特定的時期提供一些必要的援助即可；對于沒有經濟基礎的家庭，比如“五保戶”等，政府則提供并保障必備的物質基礎，鄰里之間相互協作，互幫互助給老人精神上的慰藉以及情感上的交流；對于“三無老人”政府則承擔起對老人養老服務的供給，包括物質和精神上的供給。這樣一來便可有針對性的提供養老服務，最大限度的滿足老人的需要，并且還能夠緩解政府養老的壓力。

（二）政府支持——政府與營利性機構共同承擔

社會企業以及社會組織對農村養老服務進行投資，在老齡化快速發展的今天無疑可以減輕政府養老的壓力。政府作為我國養老服務供給的主導者，應該積極鼓勵并支持引導社會企業投資養老服務業，建立養老服務機構，有針對地對一些營利性的養老機構提供優惠政策，建立健全與養老服務業相關的法律法規，使得養老服務業規范化、合理化，并與營利性的養老機構共同承擔起我國農村養老服務的供給。這樣既可以降低營利性養老機構自身承擔的風險，提高企業經營養老服務機構的積極性，企業投入到養老服務中的熱情更加高漲，從而使得我國養老服務所面臨的問題得以緩解；同時又可以使得政府與營利性養老機構各自的職能得以更好的發揮，實現公共利益的最大化。

（三）政府組織——民間非營利性團體相互協作

民間非營利性團體以及組織是我國農村養老服務供給的重要主體，它比政府更加的貼近農村老人集體，能夠準確把握老人真實所需，在養老服務的提供上具有很大優勢。而且民間非營利組織更能充分調動群眾集體的力量，更能加強社會公眾的凝聚力，在養老服務的供給中能夠利用自身的優勢擴大社會影響力，為養老服務社會化起到積極的推動作用。政府應該積極組織這些民間非營利性團體及組織，比如慈善組織、福利機構、志愿協會等參與到農村養老服務供給中。并且政府可以通過與非營利組織之間進行合作、扶持、或者購買等方式，構建政府為主導進行組織，并與民間非營利性團體相互協作的供給主體新形式。

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（作者單位：燕山大學文法學院）