福建自貿(mào)區(qū)行政管理體制存在的問(wèn)題與對(duì)策

蘭筱琳

摘要：經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2015年4月21日上午，廣東、天津、福建三大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正式掛牌成立，福建自貿(mào)區(qū)緊跟國(guó)家戰(zhàn)略，在行政管理上采取了一系列創(chuàng)新模式。然而，福建自貿(mào)區(qū)采取的政府管理模式仍存在諸多問(wèn)題和矛盾。文章積極探索具有福建特色的管理措施，明確政策設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和思路，結(jié)合福建省的實(shí)際情況，創(chuàng)新福建自貿(mào)區(qū)的行政管理制度。

關(guān)鍵詞：自貿(mào)區(qū)；福建省；行政管理體制

一、引言

經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2015年4月21日上午，廣東、天津、福建三大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)正式掛牌成立，中國(guó)自貿(mào)區(qū)建設(shè)從此迎來(lái)了2.0時(shí)代。自此，由北到南的四大自貿(mào)區(qū)——天津、上海、福建、廣東的對(duì)外開(kāi)放新格局正式被勾勒出來(lái)。“1+3”的自貿(mào)區(qū)方案具有深遠(yuǎn)的時(shí)代意義，是進(jìn)一步實(shí)踐全面深化改革、構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新機(jī)制的探路石。至此，一場(chǎng)全新的改革盛宴在八閩大地拉開(kāi)帷幕。而福建省將堅(jiān)決貫徹“立足兩岸、服務(wù)全國(guó)、面向世界”的戰(zhàn)略要求，將以自貿(mào)區(qū)為抓手，率先實(shí)施創(chuàng)新與改革。

二、福建自貿(mào)區(qū)將采取的管理模式的創(chuàng)新

根據(jù)中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案規(guī)定，福建自貿(mào)區(qū)的政府管理模式乃是一種政府主導(dǎo)型的管理模式。其中，福州、廈門、平潭將分別設(shè)立片區(qū)管理委員會(huì)，但不設(shè)立省級(jí)管委會(huì)。與我國(guó)傳統(tǒng)政府管理模式相較，福建自貿(mào)區(qū)將采取的管理模式存在不少的創(chuàng)新。例如，福建自貿(mào)區(qū)采用“一線逐步徹底放開(kāi)，二線安全高效管住，區(qū)內(nèi)貨物自由流動(dòng)”的“境內(nèi)關(guān)外”監(jiān)管模式，使自貿(mào)區(qū)內(nèi)人與貨物實(shí)現(xiàn)高效、快捷的流動(dòng)；四個(gè)自貿(mào)區(qū)將實(shí)行統(tǒng)一版本的負(fù)面清單以簡(jiǎn)化投資手續(xù)、擴(kuò)大投資領(lǐng)域、提高投資的便利化；福建自貿(mào)區(qū)將實(shí)行“事中事后”的管理模式，轉(zhuǎn)“重審批、輕監(jiān)管”為“寬準(zhǔn)入、嚴(yán)監(jiān)管”，轉(zhuǎn)變政府職能，提高政府辦事的質(zhì)量和效率；在政府服務(wù)方面，實(shí)行“一口受理”服務(wù)模式，簡(jiǎn)化自貿(mào)區(qū)內(nèi)的流轉(zhuǎn)手續(xù)促進(jìn)投資和貿(mào)易的便利化等。

目前，方案中設(shè)計(jì)的關(guān)于福建自貿(mào)區(qū)政府管理模式創(chuàng)新已經(jīng)取得了初步成效，激發(fā)了社會(huì)的創(chuàng)業(yè)熱情。福建自貿(mào)區(qū)自獲批以來(lái)已吸引大批企業(yè)的進(jìn)入，根據(jù)福建省商務(wù)廳提供的數(shù)據(jù)，從2015年1月1日到3月31日，福建自貿(mào)區(qū)內(nèi)已新注冊(cè)企業(yè)1160家。

三、福建自貿(mào)區(qū)的政府管理模式仍將存在諸多問(wèn)題

然而，與國(guó)外自由貿(mào)易區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)相比，參考上海自貿(mào)區(qū)的行政管理制度改革成效，福建自貿(mào)區(qū)將采取的政府管理模式仍將存在諸多問(wèn)題和矛盾，其主要表現(xiàn)如下。

1. 管理模式創(chuàng)新的理念缺失。福建自貿(mào)區(qū)即將采取的管理模式存在理念平庸、立意不高的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在：一是本土性缺失。福建現(xiàn)行的管理模式創(chuàng)新大多取材于國(guó)際規(guī)則及國(guó)際慣例，或者照搬上海自貿(mào)區(qū)的管理經(jīng)驗(yàn)，幾乎沒(méi)有屬于自己的本土管理理念。二是主動(dòng)性缺失。在政府管理理念上，過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)際化，被動(dòng)忍受國(guó)際規(guī)則，缺乏作為世界大國(guó)主動(dòng)為世界自由貿(mào)易區(qū)立規(guī)的大氣與膽略。三是前瞻性缺失。自貿(mào)區(qū)的管理模式應(yīng)該在吸取我國(guó)本土經(jīng)驗(yàn)、參考國(guó)外做法并在考量自貿(mào)區(qū)未來(lái)幾十年發(fā)展規(guī)劃的前提下，才能予以定奪。然而，當(dāng)前福建自貿(mào)區(qū)的定位與管理模式等都顯得倉(cāng)促，缺乏深思熟慮與長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。

2. 條塊分割、多頭管理的弊端未能根除。從縱向上看，福建自貿(mào)區(qū)除了直接受福建省地方政府管理外，還受制于中央各個(gè)職能部門，各職能部門往往政出多門、規(guī)章不一，極易引發(fā)管理沖突。從橫向上看，福建自貿(mào)區(qū)還易受到不同管理部門、單位、地方利益等多重因素的影響。條塊分割、多頭管理的體制性弊端并未得到改善。

3. 自由化與有效管控分寸拿捏不準(zhǔn)。一方面，福建自貿(mào)區(qū)存在過(guò)度管制現(xiàn)象，影響了貿(mào)易自由化。比如，2015版負(fù)面清單雖然較2014版的負(fù)面清單條款數(shù)量有所減少，但是部分領(lǐng)域的條款內(nèi)容卻增多了，幾乎對(duì)所有外商投資產(chǎn)業(yè)都有限制，部分領(lǐng)域?qū)τ谕馍痰南拗聘泳唧w化，有的限制甚至超出自貿(mào)區(qū)的范圍，被人戲稱為“不開(kāi)放清單”或“管制清單”。另一方面，福建自貿(mào)區(qū)又要警惕自由化過(guò)頭的風(fēng)險(xiǎn)。這些問(wèn)題都需要福建自貿(mào)區(qū)繼續(xù)創(chuàng)新政府管理模式，對(duì)自由或管制予以精準(zhǔn)拿捏，防止過(guò)度取向。

4. 法治化程度不高。相較于國(guó)外自貿(mào)區(qū)采用先立法、再設(shè)區(qū)的做法，福建自貿(mào)區(qū)成立的主要依據(jù)僅僅是《中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》與《中國(guó)（福建）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)境外投資項(xiàng)目備案管理辦法》這兩份政策性文件和地方政府規(guī)章，沒(méi)有效力位階層次較高的法律文件做支撐，法治理念存在明顯欠缺。這將導(dǎo)致諸多管理模式和創(chuàng)新舉措欠缺立法所具備的合法性、權(quán)威性、穩(wěn)定性與莊重性。而且自貿(mào)區(qū)在創(chuàng)新管理模式時(shí)，由于沒(méi)有設(shè)置相應(yīng)的司法程序等保障機(jī)制，其實(shí)踐效果必然會(huì)大打折扣，福建三個(gè)片區(qū)管委會(huì)的法律地位偏低，缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性，不利于自貿(mào)區(qū)的未來(lái)發(fā)展。

四、福建自貿(mào)區(qū)政府管理模式創(chuàng)新的對(duì)策

為了使福建自貿(mào)區(qū)能夠更快的服務(wù)全國(guó)、面向世界，針對(duì)上述提出的問(wèn)題與矛盾，福建省應(yīng)該積極探索具有福建特色的管理措施，明確政策設(shè)計(jì)的出發(fā)點(diǎn)和思路，結(jié)合實(shí)際情況，創(chuàng)新福建自貿(mào)區(qū)的行政管理制度。

首先，應(yīng)該在政策創(chuàng)新上體現(xiàn)梯度性。福建省在管理審批監(jiān)管等一系列措施的制定上都應(yīng)該體現(xiàn)一個(gè)思路，即“全方位開(kāi)放、對(duì)臺(tái)更開(kāi)放、平潭最開(kāi)放”。一方面，政策開(kāi)放程度有所區(qū)分，在全方位開(kāi)放的基礎(chǔ)上，對(duì)臺(tái)更開(kāi)放一些；另一方面，在片區(qū)適用政策上略有不同，全方位開(kāi)放和對(duì)臺(tái)開(kāi)放政策各片區(qū)都適用，但在平潭應(yīng)探索實(shí)施更加開(kāi)放的自由港運(yùn)行模式。

其次，要在試驗(yàn)內(nèi)容上體現(xiàn)互補(bǔ)性。按照中央精神，三個(gè)新設(shè)自貿(mào)區(qū)要與上海形成互補(bǔ)試驗(yàn)。為此，福建省總體方案較好地體現(xiàn)地方特色，在率先實(shí)現(xiàn)閩臺(tái)投資貿(mào)易自由化方面，提出了對(duì)臺(tái)產(chǎn)業(yè)開(kāi)放、貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、金融合作、人員往來(lái)等多項(xiàng)創(chuàng)新舉措。比如服務(wù)貿(mào)易對(duì)臺(tái)開(kāi)放，我們爭(zhēng)取在自貿(mào)區(qū)先行試點(diǎn)實(shí)施兩岸服貿(mào)協(xié)議中80條大陸對(duì)臺(tái)開(kāi)放措施，并比照粵港澳服務(wù)貿(mào)易自由化文件進(jìn)一步提出58條更加開(kāi)放的具體措施等等。

再次，要在創(chuàng)新成果上體現(xiàn)可復(fù)制性。中央設(shè)立自貿(mào)區(qū)，是希望這個(gè)地區(qū)能當(dāng)好全國(guó)改革開(kāi)放的排頭兵和科學(xué)發(fā)展的先行者，不是為了支持一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，福建在設(shè)計(jì)試驗(yàn)任務(wù)制定改革政策時(shí)，還應(yīng)著眼于在全國(guó)可復(fù)制、可推廣來(lái)謀劃和推進(jìn)制度創(chuàng)新，爭(zhēng)取這些措施盡快取得成效，并能適時(shí)組織推廣。

最后，應(yīng)該在管理規(guī)則上體現(xiàn)法制性。我國(guó)應(yīng)該設(shè)立一個(gè)全國(guó)性的自貿(mào)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，既和有關(guān)部門合力制定自貿(mào)區(qū)的政策和制度，又幫助地方政府讓這些政策制度得以貫徹落實(shí)。同時(shí)國(guó)家應(yīng)該通過(guò)立法來(lái)提高自貿(mào)區(qū)管理機(jī)關(guān)的法律地位，拓寬自貿(mào)區(qū)政策制定的權(quán)限，提升其協(xié)調(diào)管理能力，使得其有職有權(quán)。這也有利于地方政府營(yíng)造自貿(mào)區(qū)內(nèi)良好的法治環(huán)境，充分施展拳腳，來(lái)完成國(guó)家賦予自貿(mào)區(qū)的各項(xiàng)戰(zhàn)略任務(wù)。

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（作者單位：福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）