河道采砂管理的沖突分析

卡哈爾.艾木都拉

【摘要】為保持河道河床的沖淤平衡、必須對河道砂石資源開采數量進行控制。為使河道采砂走上科學、依法、有序開采的軌道、需制定河道采砂專業規劃作為指導。河道管理的經驗教訓告訴我們、若不對河道采砂進行科學、合理的規劃、而無限制地、掠奪式地開采河砂、將會破壞河道相對穩定的河勢、破壞河床的沖淤平衡。只有對河道采砂進行科學的規劃、并按規劃進行采集河砂、做到采砂與整治河道相結合、同時進行必要的固岸處理、才能夠保證河道行洪安全和河勢穩定。大規模的基本建設項目需要大量的砂石材料、而河道中濫采亂挖河砂、對河岸穩定、防洪安全、生態環境等方面有帶來很大負面影響。因此、河道采砂的管理工作、已成為河道管理部門的難點和重點。

【關鍵詞】河道；采砂管理；沖突分析

一、河道采砂管理面臨的現實沖突

1. 部門體制和統一管理的沖突

我國現行的行政管理體制是政府領導下的分深度分析部門、分行業的細化管理模式。就河道采砂管理事項而言，河道采砂活動往往可能涉及河道河勢安全和防洪安全、航道航運安全、社會治安、砂石資源保障、船舶建造及監管等多個方面，牽涉水利、交通、公安、國土資源、國防科工委等多個部門，政出多門，部門職責交叉，權責不清，管理體制不順，且由于所處的行業角度不同，各部門管理的尺度不一，許多部門從部門利益出發，結果是相互制肘，形成家家有權管、家家管不了的局面。有的地方雖然明確由河道管理部門統一管理，但仍然是“多家發證、多家收費”；有的地方按屬地分割，名為管理，實則市、縣、鄉各級政府甚至村都直接控制和經營本轄區江段的采砂活動，有的縣、市甚至直接向采砂戶拍賣江面；有的地方則為多部門管理，河道主管部門的管理主體地位削弱，難以有效發揮管理職能。部門管理體制制約了統一管理，國家難以對河道采砂實施科學有效的管理，既不利于河道砂石的科學合理利用，也不利于河道河勢的穩定和防洪安全、航運安全，最終將給國民經濟發展和社會穩定帶來嚴重影響。

2. 法制欠缺和依法行政的沖突

水法律、法規的規定，是作為河道主管部門的水行政主管部門對河道采砂實施管理的主要原則性依據。而國家沒有制定實行統一的、專門的有關河道采砂的法律法規，由于河道采砂涉及河道、航道、砂石資源等方面屬性，除水利基本法律和相關行業基本法律以外，一些管理部門各自針對自身行業的管理目的要求、管理原則、管理對象、管理事項等創制一系列的行政管理或行業管理規范性文件，有些上升為國務院行政法規。由于規定不一，導致除干流以外河道（湖泊）采砂管理體制不順，有的地方自身立法更加欠缺許多制度措施都未建立。這些都必然給河道采砂管理的依法行政帶來障礙。

3. 加強河道采砂的日常監督管理同時也是了解采砂情況、查處違法采砂、發現采砂糾紛的有利措施。對非法采砂者按一定程序處理，根據情節輕重處以警告、沒收非法所得、吊銷采砂許可證、罰款、沒收財物等行政處罰并根據情況追究相應的民事、刑事責任，則是保障河道采砂依法、有序進行的有力手段，也是“懲前毖后”的有力措施。這些，都需要各級政府及其管理部門領導的高度重視和執法能力的切實保障，需要管理人員、機構、經費和設施設備等“四個專門”的有效落實到位。但目前，由于自身經濟條件等多種原因.全國大多地區河道采砂“四個專門”難以得到有效落實，執法能力突出不足，與河道采砂監管執法要求凸現明顯的沖突。

二、預防措施

1. 加快河道采砂管理專門立法進程

有法可依是現代法治理念和市場經濟得以良性運行條件下的行政管理的基礎和關鍵。圍家的相關法律、法規對河道采砂僅作了一般性和原則性的規定，缺乏操作性，部門規章對地方政府的約束力有限，且由于現行行政管理格局，部門立法相互交叉、沖突，導致流域內大多地區河道采砂管理體制不一，多頭管理、權責不清、權利和責任不統一等現象嚴重，難以建立有效、科學、積極的河道采砂管理模式，極不利于河道采砂的實際管理和持續發展。為此，促成國家或地方就此加快法規創制進程，盡快制定出臺相應的法規規定，理順、明確管理體制，建立起責權統一的機制，將全國的河道采砂統一納入依法管理的軌道，是流域內河道采砂管理工作的重點和首要目標。

2. 河道采砂管理應注重社會效應

河道采砂是隨著市場經濟建設中所帶來的用地、建筑市場的需要而興起和不斷發展的，市場起著重要的杠桿調控作用，而由于河流河床組成部分的本質，加之資源自身的稀缺性和目前的行政體制、制度局限，河道（湖泊）采砂及其管理有著極其特殊的方面考慮和影響后果，在保證資源免于流失的過程中，不能只是考慮其市場經濟價值、經濟效益，還必須著眼于河道采砂的社會、生態影響和效應。為此，各級政府和有關部門領導必須對河道采砂管理與地方經濟建設發展的密切關系、管理的有關政策法規和重要意義。以及不良的河道采砂給社會經濟所帶來的危害損失等要有切實的體會認識，并予以高度重視，這才是河道采砂管理工作順利開展和取得成效的關鍵。