安徽鳳陽財政支農資金投入效能調研報告

張萍

近年來，安徽省鳳陽縣以打造“國家級現代農業強縣”為目標，圍繞穩糧增收、提質增效、創新驅動的總要求，以現代農業發展和美好鄉村創建為抓手，逐年加大財政支農投入，全面推動“創新發展、綠色發展、健康發展、轉型發展”，大力實施“穩農固本”等戰略，農業基礎建設進一步加強，農業結構調整得以推進，農業農村經濟得到了持續健康發展。

一、鳳陽縣“十二五”財政支農資金投入情況及成效

（一）財政支農資金投入總量

“十二五”時期，鳳陽縣財政支農資金總投入579879.02萬元，其中：農民補貼、補償類支出117632.3萬元，農業生產發展類支出96897.86萬元，農業生態修復和治理類支出37611.1萬元，農村社會事業及公共服務類支出302542.85萬元，扶貧開發類支出2992.33萬元，其他類支出22202.58萬元。

（二）財政支農資金管理的主要做法

1.科學合理調度，做好資金保障。在保證工資和運轉的基礎上，合理調配資金，保障民生工程及各項支農項目資金的供給和有效運用，為全縣 “三農”工作提供了堅實有力的資金保障。

2.加大財力支持，兌現惠農補貼政策。為及時足額兌現各級惠農補貼政策，鳳陽縣財政采取一個漏斗支付，由財政“一卡通”方式直接發放惠農補貼資金。

3.完善體制機制，加大財政投入。按照《鳳陽縣促進現代農業發展獎補辦法》和《鳳陽縣促進現代農業發展獎補辦法實施細則（試行）》，通過為規模經營主體提供補貼，為規模種糧大戶提供服務，培育新型種糧農民。同時，采取以獎代補的方式，加大引導示范性投入。對100畝以上的種植大戶，水產、畜牧養殖大戶，中央、省、市級產業化龍頭企業等十類農業生產發展項目進行獎補，獎補資金納入當年財政預算。近四年來共獎補現代農業生產發展資金4632.74萬元，鼓勵和引導農業經營方式由分散經營向適度規模經營轉變，加快了全縣現代農業發展。

4.著力創新發展，培育新型主體。印發《鳳陽縣2014年財政支持農民合作社創新試點工作方案》，給予新認定的家庭農場每戶一次性獎補0.5萬元；對獲得國家、省、市示范家庭農場稱號的，分別一次性給予5萬元、3萬元、1萬元獎勵；對新受讓流轉土地50畝以上，合同期限5年以上的單個業主，每畝一次性給予100元獎勵；對100畝以上的種植大戶，水產、畜牧養殖大戶，中央、省、市級產業化龍頭企業，農產品質量安全和科技創新，農業服務體系建設，農民合作經濟組織，土地流轉，農村能源等十類農業生產發展項目進行獎補，獎補資金納入當年財政預算。

5.轉變發展方式，推進農業現代化。自2012年起，鳳陽縣財政部門周密安排，組織農委、農機等部門，科學謀劃與申報，連續四年獲得了中央財政現代農業生產發展項目支持，爭取中央財政現代農業生產發展資金累計達3069萬元。依靠科技進步和提高農民素質轉變，走出一條產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路。

6.加強水利建設，夯實農業基礎。按照《鳳陽縣農田水利基本建設考評獎勵辦法》，對驗收合格的小水庫、塘壩、河、溝、渠道、小型泵站更新改造、小型水閘新建、加固、堤防加固、農田和中小灌區改造等小型水利工程進行獎補。2012年兌現獎補資金1895.8萬元，2013年兌現獎補資金2100.5萬元，2014年兌現獎補1858.42萬元，2015年兌現水利獎補資金2436.77萬元。

7.加大生態投入，促進森林增長。按照《鳳陽縣促進現代林業發展獎補辦法》和《鳳陽縣“四十萬畝森林增長工程”財政資金獎補暫行辦法》規定，對林業合作組織、造林經營管理、林產品質量安全與科技創新等方面給予財政獎補。2013年以來，總計投入森林增長工程資金8239.67萬元，其中：2013年投入1867萬元，2014年投入2856.2萬元，2015年投入3516.47萬元。

8.整合支農資金，確保“三農”投入。以農業產業規劃為前提，以支農項目資金為基礎，以糧食生產為平臺，充分發揮財政資金的杠桿作用，努力推進各類財政支農資金整合，帶動農口部門和社會資金投入，集中財力辦實事、辦好事。近三年來，共整合資金91093.4萬元，確保了“三農”投入，促進了產業提升，推進了美好鄉村建設，加快了現代農業和城鄉一體化的發展步伐，促進了農村經濟的良性循環和可持續發展。

（三）財政支農資金管理成效顯著

1.糧食生產穩步增長。近年來，鳳陽縣糧食產量逐年增加，實現了“十連豐”。2014年，全縣種植面積198.8萬畝、總產73.1萬噸，分別比2010年增長5.27%、2.74%。

2.基礎設施得以改善。一是水利建設步伐加快。現有中型水庫4座，小型水庫133座，5000方以上當家塘壩8766面。全縣蓄水工程總庫容3.8億立方米，興利庫容2.3億立方米。已建成固定機電排灌站147處，329臺套2.92千瓦。二是農機裝備水平提高。全縣農機總動力達到116.7萬千瓦。農機化綜合作業水平達到78.9%，高出全省平均水平11.7個百分點。三是農業生產水平改善。通過中低產田改造、土地整治、標準良田與小農水建設等項目實施，有效灌溉面積87.98萬畝，旱澇保收面積64.74萬畝。四是農村交通建設惠及千家萬戶。全縣通村公路里程已達650公里，實現了村村通水泥路。

3.發展方式轉變明顯。一是農村土地流轉規范有序。全縣流轉土地面積38.96萬畝，占承包耕地的36.1%，其中新型經營主體流轉面積達40.5%。二是新型農業經營主體快速成長。全縣規模經營大戶達1834戶，50畝以上種糧大戶1290戶。認定家庭農場376家，其中20個被認定為縣級示范家庭農場。培育農民專業合作社821家，其中國家級示范合作社5家、省級7家、市級7家。三是農產品品牌建設勢頭較好。17個無公害農產品生產基地和103個無公害農產品獲得認定、認證， 9家企業19個產品獲得綠色食品標志使用權，1家企業取得有機食品認證。四是農業產業化步伐進一步加快。目前全縣共有農業產業化龍頭企業80家，其中國家級1家、省級14家、市級18家、縣級47家，5億元以上企業1家、1億元以上15家、5000萬元以上22家。

4.農業現代化發展迅速。大力推進“一村一品”、“一鄉一業”建設，積極培育特色農業和高效產業。特別是在《鳳陽縣促進現代農業發展獎補辦法》的政策激勵下，調整了農業產業結構，發展現代農業已由政府推動轉變為農民的自覺行動，千畝藍莓園初步形成，成為安徽省最大的藍莓育苗和生產基地。

5.農民生活水平不斷提高。近年來，鳳陽縣不斷加大民生工程建設投入力度，新型農村合作醫療、城鄉義務教育經費保障、農村最低生活保障、“五保戶”供養等一大批民生工程和扶貧開發項目的實施，全縣農民生活條件得到極大改善，生活質量大大提高。2014年，農村居民實現可支配收入8080元，比2010年增長40.28%。全縣21個貧困村、3.42萬貧困人口中，有10%以上實現了脫貧。

二、當前財政支農工作存在的問題

（一）農業基礎設施薄弱，有待財政強化支持。近年來，雖然通過一系列農田基本建設等項目實施，對68.13萬畝中低產田進行整理，但還有近60萬畝中低產田需要改造。

（二）農民應用科技水平低，需加大財力培育。全縣34.5萬農村勞動力中，直接從事農業生產的多為農村留守婦女、老人和兒童。農技推廣隊伍已經斷檔，缺兵少將現象逐漸顯現。

（三）農民合作組織管理能力弱，帶動力不強。據調查，全縣合作社大多數農產品為自產自銷，種植品種單一，97%合作社沒有自己的品牌產品。農民專業合作組織的管理能力普遍較弱，人、財、物管理不嚴謹，不規范，沒有長期發展規劃和目標，對財政支農項目支持認識不足，項目編制和支出管理不夠嚴格，帶動能力不強。

（四）龍頭企業經營管理水平低，市場競爭力有待提高。全縣現有的農業產業化龍頭企業都存在著起步晚、規模小、資金薄弱等問題。大部分企業主對人才引進、品牌意識等認識不足，新產品開發受資金和知識限制，農產品只能以粗加工為主，產品附加值不高，削弱了企業自身持續發展能力，部分企業財務管理不規范，綜合素質不高，不能勝任財政支農項目規劃、編制、執行等方面的管理需要。

（五）財政支農項目資金縣級配套難落實。中央、省、市下達許多支農投資項目，大部分規定縣級財政要安排配套資金。從目前情況看，縣級財政困難，無法承受太多的資金配套要求，造成項目資金缺口，形成了一些“半拉子”工程。

三、加強財政支農資金管理的對策建議

（一）廣開渠道增加支農投入

1.繼續加大農業基本建設投資力度。建立與財力增長相適應的支農支出增長機制，保證農業投資有正常穩定的來源，確保農業基本建設投資保持在較高水平。

2.調整財政支農資金投入的使用方向。針對財政支農資金投人不合理的狀況，調整和優化農業財政支出結構，強化農業基礎性投入。改變財政投人方式，減少政府直接辦項目，加大對農民和社會辦項目的補助。根據自身財力，確定財政支農的重點區域和重點項目，分期分批投入，讓有限的財力發揮更大的效益。

3.拓寬支農資金來源渠道，建立多元化的投融資體制。“十三五”時期，應鼓勵社會投資者投資農業，鼓勵金融資本向農村傾斜。應逐步建立以農民個人投資為主體，國家財政性投資為引導，信貸、外資等各類資金為補充的多渠道、多元化農業投資格局。

4.整合財政支農投入，完善財政支農資金管理體制。對現有農業項目和資金進行整合集中，對于目前由不同渠道管理的農業投入，要加強統籌協調和統一安排，防止項目重復投資或投資過于分散，使有限的資金發揮出最大效益。在資金分配方面，應考慮縣、鄉的財政支出壓力，加大對縣、鄉財政的轉移支付力度；在財政支農資金使用與管理方面，進一步放權給縣、鄉兩級財政，明確各部門的職責和分工，確保農業財政資金使用的科學、安全。

5.逐步建立對農業科技投入的補貼制度。建立對農民使用先進技術的直接補貼制度。改革財政資金使用辦法，增加農業科研等方面支出，實施“科教興農”戰略，建立財政支出“科教興農”的投人新機制。增加對農業社會化服務體系、農產品市場信息體系和農產品質量安全體系的投入。積極支持農業結構調整，加快高效、專用農產品生產基地建設，發展名、特、優農產品生產。

（二）發揮財政資金的引導撬動作用

1.開展融資風險基金補償，財政將部分財政資金以基金形式存入銀行，銀行放大數倍資金，以無抵押或弱抵押方式向種糧大戶、農民專業合作組織、家庭農場放貸，解決農業生產資金不足和“貸款難”問題。

2.貸款貼息，解決“貸款貴”問題。財政通過對符合條件的農業貸款利息予以補貼，降低貸款成本。

3.開展農業保險，解決農業“風險高”問題。由財政對自然災害、疫病等農業保險予以保費補貼，使農民災后恢復生產有保障。

4.投資基金，解決企業“實力弱”。 按照“政策引導、協作聯動、風險可控”的思路，搭建大型農業項目融資平臺。由財政參與出資設立基金，引導社會資本投向符合現代農業發展方向的單位或組織。加大二次保險的覆蓋面，探索開展保單質押貸款業務，進一步規范農業保險行為，完善農業保險和風險分擔機制。充分發揮財政資金對金融資本的引導和撬動作用，引導更多社會資源向農村聚集，努力實現財政和金融支農政策兩輪驅動。

（三）拓展財政支農領域

1.健全主要農產品補貼和收儲制度，提高國家糧食收儲能力，穩步提高糧食最低收購價。

2.深化農村綜合改革，維護農村土地確權成果，扎實開展村級“一事一議”財政獎補，加強對已建成項目的后續管護。

3.加快推進農村土地流轉，鼓勵和發展農村適度規模經營，扶持培育農業生產大戶、農民專業合作組織、家庭農場等新型農業生產經營主體。

4.采取購買服務等方式，鼓勵和引導社會力量參與公益性服務。

（四）加強支農資金管理

1.管理財政支農資金的財政人員應提高管理水平，各級財政部門應有計劃加強對財政工作人員的業務培訓。

2.改變過去“人向我要錢”為“我送錢到戶”，減少財政支出環節，加快支出進度。補貼類資金通過財政“一卡通”直接發放到戶，部門預算資金和財政專戶資金實行國庫集中支付。

3.把“統籌、改革、監管”作為工作主線，按照“用好、用活、管嚴”的要求，加強支農資金管理，提高資金效益，為建設“國家級現代農業強縣”提供財力和制度保障。

（五）創新財政理念，完善支農機制

1.創新杠桿引導機制，做好農業發展的“孵化器”。突破財政單一支持，綜合運用支農政策工具，引入公私合作等模式，完成農村水利、安全飲水等基礎設施投資項目；用“政府購買”方式，解決農業社會化服務；用“獎補結合”的方式，推進農業產業化；用“民辦公助”的方式，實施農村環境治理。

2.創新保障調控機制，做好農民收入的“倍增器”。將財政扶貧作為實現農民收入倍增的重要抓手，實行科學識別，精準扶貧；信息統計，動態監測；農民參與，立體監督，鞏固扶貧攻堅成果，實現農民脫貧致富。

3.創新整合統籌機制，做好支農資金的“粘合劑”。進一步推動支農管理職能調整和資源整合，積極推進預算編制環節的資金整合，從源頭解決資金集中投放、管理、監督的問題。

4.切實轉換投入方式，做好財力保障的“服務器”。改革涉農轉移支付制度，下放審批權限，充分發揮基層財政資金的引導和實施主體作用。

（六）完善政策措施，統籌服務“三農”

1.支持發展農業優勢主導產業，開掘農業產業體系的深度。一是打“資源牌”。圍繞鳳陽縣小麥、水稻、玉米、大豆、水產、生豬、牛羊、藍莓、葡萄、油茶、萬壽菊等優勢特色農產品，支持推進標準化、規模化、設施化建設。二是打“區域牌”。圍繞小崗現代農業示范區，總鋪的藍莓、葡萄產業園區，官塘的萬壽菊和紅心的油茶等農業主體功能區，集約產地資源，形成區域品牌。三是打“園區牌”。圍繞中心、服務大局，統籌協調，科學安排財政支農資金，重點建設一批規模集中連片、主導品種明確、發展模式領先的現代農業園區；重點支持農村飲水安全工程、小型農田水利設施改造提升工程、農業綜合開發、“一事一議”財政獎補、現代農業生產發展、美好鄉村建設等項目。

2.支持農業社會化服務體系建設，提升現代科技引領的高度。加強農業科技支撐，支持農業技術創新和儲備，加大新品種、新技術的試驗、示范、推廣應用力度，完善農民科技培訓體系。加強農技服務體系建設，支持提升公益性服務能力，推進社會化服務，整合服務渠道，構建服務網絡。

3.支持農田水利和生態建設，提高資源環境支撐的強度。加強水利設施建設，建立穩定增長的水利投入機制，突出加強農田水利設施建設，持續改善農業水利基礎條件。加強農村環境治理，支持耕地質量建設，防治和修復土壤污染；支持農村清潔工程，發展循環農業；支持畜禽水產養殖示范區（場）建設，強化增殖放流等水生生物資源養護。推進林業生態建設，實施森林增長工程，支持鞏固退耕還林成果，完善森林生態效益補償制度，深化集體林權制度改革，逐步形成集體林業的良性發展機制。

4.支持推進綜合扶貧和收入倍增，讓農民共享發展成果。一是健全扶貧開發體系。由輸血保障型扶貧向造血發展型扶貧轉變，由點上推進型扶貧向面上綜合型扶貧轉變，由投入帶動型扶貧向績效考核型扶貧轉變。二是拓寬農民增收渠道。培育壯大縣域經濟，提高農民家庭經營性收入；提高農民創業就業能力，增加農民勞務性收入；支持探索適宜的土地流轉制度，提高農民財產性收入。三是推動農村新型經營主體發展。著力支持農民專業合作組織、家庭農場，引導其規范組織形式，健全內部管理，提高農民的組織化程度和抗御市場風險能力。

（七）強化資金監管，提高支農效益

1.實施財政監督前置。從預算源頭抓起，進一步提高農業財政預算編制水平，加強財政支農預算收支管理。

2.強化支農項目監管。建立常態化、多元化項目監管機制，積極發揮職能部門監管作用，充分利用各方力量，加強對支農項目組織實施、資金撥付、績效考評等各環節的公開公示及監管工作，把檢查驗收與跟蹤服務相結合，把工程招標與審計監督相結合，把項目管理與資金監管相結合，努力構建手續嚴密、操作規范、監管有力的項目資金管理體系，確保項目建成后發揮長久效益。

3.嚴格執行財務會計制度。要認真執行新《會計法》，項目建設要配備財務核算機構和合格的財會人員。完整、準確、及時地反映財務狀況，使支農資金的整個使用過程來路清、去向明，投資形成的資產賬務全、管理嚴。

4.建立實施支農項目績效評價制度。完善財政支農資金管理辦法，實行嚴格的項目績效評價體系和責任追究制度，主管部門和財政部門要開展經常性的監督檢查，通過開展支農資金績效評價，強化支農資金管理，提高財政支農項目建設質量和資金使用效益。

（作者單位：安徽省鳳陽縣財政局）

責任編輯：欣聞