關于我國區域大氣污染聯防聯控機制的思考

摘 要：隨著我國國民經濟的迅速發展，國家第二產業發展的腳步不斷加快，工業結構愈加復雜，資源、能源的高消耗、污染物的高排放問題嚴峻。污染物的擴散并不遵守任何邊界，污染范圍從局部向區域不斷擴大，在大氣環流的擾動下，造成城市間污染物相互影響逐漸加深。面對這樣的形勢，建立區域間污染物的治理合作機制勢在必行。本文主要從區域污染聯防聯控機制的主體、運行機制、利益劃分和責任承擔方面進行思考和分析。

關鍵詞：空氣污染；區域聯防聯控

一、我國區域大氣污染聯防聯控機制的實踐現狀

目前我國區域聯防聯控機制的推行程度并不廣泛，主要成果有北京奧運會、上海世博會、廣州亞運會期間的空氣質量保障行動。

北京奧運會期間，實施“加強車輛管理”到“停止施工現場作業”、“重點污染企業停止生產、限量生產”的燃煤設施等措施。同時，各區域間加強合作力度，實現對空氣污染的有效限制；上海世博會期間由于進行了區域間的強力合作，空氣質量有了明顯好轉。2009年12月，環保部與上海、江蘇、浙江等地區的有關部門聯合舉辦了“上海世博會空氣質量保障工作座談會”，提出“加快解決大氣污染防治重點和難點問題”；廣州亞運會環境空氣質量的達標是扭轉珠三角地區空氣污染狀況的契機。廣州市成立“亞運會空氣質量保障工作協調小組”，制定《2010年第16屆亞運會廣州空氣質量保障研究框架方案》，采用防、控、管、治多方面結合的大氣復合污染綜合控制策略。

雖然區域大氣污染聯防聯控機制的三個實踐都取得了預期的空氣治理效果，但這只是一個短期的成果。不能僅將這一機制運用于重要的活動期間或是重點區域，短期的、局部的保障行動并不能解決長期的、廣泛的環境問題，并且我國區域聯防聯控機制的運行經驗尚淺，短期的聯合行動并沒有暴露出其根本問題。如何真正建立和落實區域聯防聯控機制還需要進一步思考。

二、區域大氣污染聯防聯控機制相關思考

區域大氣污染聯防聯控是指以解決區域性、復合型大氣污染問題為目標，依靠區域內地方政府間對區域整體利益所達成的共識，運用組織和制度資源打破行政區域的界限，以大氣環境功能區域為單元，讓區內的省市之間從區域整體的需要出發，共同規劃和實施大氣污染控制方案，統籌安排，互相監督，互相協調，最終達到控制復合型大氣污染、改善區域空氣質量、共享治理成果與塑造區域整體優勢的目的。[1]

結合上述概念，筆者就主體、機制運行、責任分配、利益分配等問題作出一些淺薄的思考。

1.主體思考

從我國關于區域聯防聯控機制的實踐來看，在奧運會期間為保障環境質量成立了空氣質量保障協調小組；廣東省政府出臺的《廣東珠江三角洲大氣污染防治辦法》是由省政府負責制定統一的區域大氣污染防治計劃；2008年上海、江蘇、浙江三省市環保部門簽訂《長江三角洲地區環境保護工作合作協議》，建立兩省一市環境保護合作聯席會議制度，設立聯席會議辦公室負責推進合作協議的具體落實。

總的來說，我國的區域大氣污染聯防聯控機制并沒有明確的主體，區域聯防聯控機制基本是建立在政府間或者政府部門間的行政協議基礎上。再者，該機制的運行充滿了臨時性的色彩，在一定期間內能取得短暫的效果，但這些好的方式并沒有固定化下來形成一個長久有效的機制。

對此，區域聯防聯控機制的主體首先應當由國家專門立法加以明確，使其主體職權和地位法定化，增強法律保障。其次，該機制的主體是誰？我們可以做出一些大膽的思考，當兩個或兩個以上的政府間形成聯防聯控機制時，是否可以跳出省市之間相互簽訂協議，相互監管的模式，由國家設立一個跨行政區域的公共機構負責跨界范圍內的區域污染聯防聯控機制的運行，對聯防聯控的合作區域進行統一的監督管理，并且該機構具有獨立性和專門性。

2.具體運行

污染物的環境標準如何確定？可以由兩省市之間因地制宜，根據具體的污染物狀況結合國家統一標準、地方標準和行業標準制定更加科學的環境標準運用于區域間的聯防聯控機制。

區域聯防聯控的運行應當以治理污染物，而非轉移污染物為重點。形成區域聯防聯控機制后，省市之間應以治理污染源為中心，從交通、工業等角度出發提出具體的措施治理污染源，推廣清潔生產是一項有效措施。

建立一個獨立于各省市監測系統的科學研究中心，對環境污染實施綜合監控與研究。健全區域空氣質量檢測網絡體系，加強對臭氧、PM2.5、有毒有害廢氣等污染物的常規監測。在城市之間設立區域空氣質量監測點，開展現有城市點監測網與區域監測網聯網工作，實現信息的互通和共享。

設立一個專項基金，在各政府通過排污收費、污染罰金等方式籌集的治理環境污染資本的基礎上，由國家或地方財政設立引導資金，各政府按照上年度財政收入的一定比例提取財政資金，共同建立區域環境保護專項基金，用于區域聯防聯控機制的具體運行。

3.利益分配

區域聯防聯控機制在實施過程中必然存在一個問題，即某個省市一些重點污染物排放的企業是該省市經濟發展的支柱產業，當該省市與其他省市之間形成區域聯防聯控機制共同治理污染源時，該省市排污嚴重的企業必然面臨著改制甚至是關閉的風險，此時該省市的經濟損失該如何彌補？

對此可以提出措施：各區域之間加強經濟合作，減緩損失風險。如，當該省市的排污企業進行改制，減少產生污染物的工業運行時，可以進行企業轉型，轉向經營其他產業，同時與該省市合作的其他省市可以與該企業進行合作或提供幫扶政策。各區域之間可以提供一些經濟和政策上的便利條件，加強區域間經濟合作，避免因治理環境污染而導致經濟損失的風險，也可避免區域聯防聯控機制中某省市為了確保當地經濟發展而形成的“地方保護主義”，從而保障區域聯防聯控機制的順利實施。

4.責任分配

根據科學預算的結果制定出該區域的污染物排放總量控制目標，根據各省市的經濟社會發展水平，自然條件，環境因素等進行目標分配。對于區域總量控制目標的分配，還應當著重考慮各個城市對復合型污染物傳輸的影響和貢獻，貢獻越大，分配的總量應當越小。各省市按照所分配到的污染物排放總量控制目標層層落實，層層負責，各省市對自己的目標負責，在目標范圍內進行環境治理。

參考文獻：

[1]寧淼，孫亞梅，楊金田.國內外區域大氣污染聯防聯控管理模式分析[J].環境與可持續發展.2012（5）：11-18

作者簡介：

龔旭（1991～），女，云南省玉溪人，就讀學校：昆明理工大學，研究方向：環境與資源保護法學。