新形勢下政府融資平臺公司融資模式的思考

成育欣

摘要：文章在對政府融資平臺公司發展現狀進行分析的基礎上，深入剖析在當前形勢下政府融資平臺公司融資過程中的問題及創新融資模式的必要性，并結合我國當前的政策，就政府融資平臺公司如何創新融資模式進行了探討。

關鍵詞：政府融資平臺公司；融資模式

城市化建設是衡量一個城市物質生產和居民生活水平的標準之一，為了改善城市整體形象，各地政府對城市建設的資金投入在所不惜，但卻存在財力不足，融資難度大，資金使用效果不好的種種現象。地方政府融資平臺正是在這種形勢下應運而生，通過對城市土地、基礎設施、城市特許經營權的整合，為各地公共基礎設施的建設與完善籌集資金，并且為保持城市經濟平穩發展起到了舉足輕重的作用。但自2010年來，國家宏觀調控力度不斷增大，各大金融機構不同程度上收緊對融資平臺的貸款規模，在這種新形式下，融資平臺公司就必需在融資模式、融資渠道、融資理論等多方面進行創新以解決城市建設資金需求的問題。

一、政府融資平臺公司的融資作用及現狀

十余年來，政府融資平臺公司利用自身的政府背景及信用優勢，通過創新投融資管理模式，加大投融資工作力度，加強項目管控模式，實現資金的最優價值，為城市建設提供了源源不斷的資金。政府融資平臺公司的發展，有效地緩解了地方政府的財政及市政建設過程中的資金供需矛盾，充分提高資金的使用效能，促進了地方基礎建設的快速發展。根據2011年全國審計結果，全國政府融資平臺公司共有6576家，其中省級165家，市級1648家，縣級4763家。

實踐證明，政府融資平臺公司通過有效運用市場化動作方式籌集資金，提高了資金使用效率，彌補了地方政府財力不足的缺陷，大大推進了我國城市化進程，我國的城鎮化率已從2000年的36.22%提高到2011年的51.27%。各地基礎設施建設明顯改善，創造了就業，增加了財政收入，大大提升了經濟發展質量和效率。

二、新形勢下政府融資平臺公司突現的問題

（一）政府融資平臺公司引發的政府債務問題

隨著城市化進程的加快，新型城鎮化已成為新一輪的國家戰略，各地的基礎設施建設不斷擴大，而政府的經濟實力及財政能力都不能滿足城鎮化建設的速度，只有全力通過政府融資平臺公司進行投融資業務，來實現政府的城鎮化建設需求。在這種情況下，一是各級政府涌現了大量的政府融資平臺公司，二是政府融資平臺公司的融資規模急劇擴張。所以近幾年地方融資平臺公司的債務規模急劇攀升，且部分債務政府負有償債責任。根據《全國地方政府性債務審計結果》，截至2013年6月底，全國地方政府性債務余額108859.17億元，其中通過政府融資平臺公司借款余額為40755.54億元，占比為37.44%。由于政府融資平臺的盈利能力都很低，且地方政府財力有限，因此未來政府融資平臺公司和地方政府都將面臨嚴峻的償債壓力。

（二）新形勢下政府融資平臺公司融資面臨的問題分析

新形勢下，特別是2012～2014年政府出臺的相關政策，使政府融資平臺公司面臨了許多融資問題。

2010年6月10日，國務院發布的《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（19號文件），這一文件全面總結了政府融資平臺發展現狀，對平臺業務提出了新的要求。2012年11月5日，國土部、財政部、人行、銀監會共同發布了《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號），這一文件明確要求建立土地儲備機構名錄，嚴格控制土地儲備總規模和融資規模，并且要求專款專用、封閉式管理，不得用于城市建設。2012年12月24日，財政部、國家發改委、人民銀行、銀監會共同發布了《財政部、國家發改委、人民銀行、銀監會關于制止地方政府違規融資行為的通知》。2014年9月23日，國務院發布的《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文件），這一文件建立了規范的地方政府舉債機制，并對地方債務實行規模控制和預算管理，完善了相關的配制制度，妥善處理了存量債務和在建項目后續融資問題。這一系列文件的陸續頒布，降低地方地方政府的債務風險，同時國家對進行政府性債務的融資也明確制定了由政府為發債主體進行融資，剝離了政府融資平臺公司的部分融資職能，同時也就增加了政府融資平臺公司的融資難度。

三、政府融資平臺公司融資模式的思考

目前，國家出臺各項政策和文件，其主要目的就是為了完善政府預算體系，積極推進預算公開，加強財政收入管理，優化財政支出結構，規范地方政府債務管理，防范化解財政風險，用機制來約束政府債務，用思路來解決融資難題，同時界定好各類債務的責權主體。作為城市建設的主體，政府融資平臺公司應結合城市建設的特點，用新的理念重新審視自身的發展目標、規模和思路。一要充分發展城市規劃的引領作用，為其安排自身的發展目標、總體框架和具體項目，制定自身發展的戰略規劃、投融資規劃、資本運作規劃等，保障公司的可持續發展。二要充分利用各項資源，努力實現資源的效益最大化。三要探索和實踐多種市場化的、創新的融資模式和融資手段，繼續在國在的經濟發展中發揮重要作用。

（一）統籌規劃，加強項目差異化投融資策略管理

根據項目的經濟屬性不同，可以分為經營性項目、準經營性項目和公益性項目三類，每一類項目也應分別采取不同的融資思路、模式及渠道，有效的提高融資能力，結合項目特點，選取最優的融資方式實現資金效力。對不同屬性的項目，在有條件的情況下，也可以將公益性項目和經營性項目統籌規劃，采取公益性項目的基礎設施投入列入經營性項目的經營收入平衡，同時以經營性項目的開發理念，對公益性項目的前期進行干預，以提高商業項目的價值空間，實現“雙贏”。

例如：江蘇鎮江某片區投融資規劃項目，總占地面積3500畝，對整個片區進行土地一級開發。

1. 不同的項目進行可經營性分析

對片區內所有項目按項目性質進行分類，并對每一類項目的經營能力及現金流量進行預判斷，并按經營性高低進行排序。如表1所示。

2. 投融資規劃方案設計

根據對投資項目的分析，按項目區分理論，確定投融資模式和運作主體，對土地開發成本建設測算模型，設計區域開發模式，建立開發時序，規劃實施與項目啟動、土地取得與出讓、融資與資金平衡的方案。

其中：開發收入=土地出讓收益+稅收、規費，開發成本=土地取得費+資金占用和利息+管理成本和費用。

本項目是根據開發時序，對產生的資金缺口以融資、公私協作的方式解決，對取得的開發收益用來償還貸款、滾動開發和持續經營，實現了不同性質的項目的統籌運作。

（二）引入市場化主體，吸引社會資本進入基礎設施市場

融資平臺公司作為市政基礎設施的建設主體，應積極參與基礎設施和市政公用產業的市場化改革，在政策允許的范圍內，加強制度創新，大力建設市場化的投融資環境。融資平臺公司還應創新盈利模式，引入市場化主體參與基礎設施項目，由市場化公司提供資金保證以支持基礎設施建設的需求。

例如：湖南省某水利綜合整治項目，總投資27億元，貸款19億元。實施過程中，以工程總承包模式由深圳某公司作為借款人，與湖南某水利投資公司簽訂委托代建BT協議。合同約定，深圳某公司投資建設水利綜合整治工程，該公司同時取得水利項目的堤防、排澇、撇洪渠、水利整治的施工權，項目竣工驗收合格后湖南某水利投資公司回購該項目。

本項目雖是無收益的水利建設項目，但項目的借款人不是政府平臺也不是金融機構，而是通過市場招投標方式確定項目的總承包商，并通過BT協議方式由政府對項目進行回購。

（三）積極創新融資方式，努力拓展融資渠道，同時做好融資轉型

政府融資平臺公司在繼續做好銀行類項目貸款、土地融資等融資的同時，還應積極探索新的融資途徑，如股權融資、發行債券、融資租賃、產業基金等，充分發揮市場資源的優勢，以多渠道的資金來源滿足城市建設的需要。

多元化融資模式分為四類，分別為股權融資、債權融資、夾層融資和項目融資。其中：股權融資包括上市融資、非上市股權合作和股權信托；債權融資包括銀行貸款、公募市場債券融資（企業債券、中期票據、短期融資）和私募市場債券融資（保險資金、融資租賃、信托產品、產業基金）；夾層融資包括資產證券化和可轉換債券；項目融資包括BT融資、BOT/TOT融資和PPP融資。

同時政府融資平臺公司融資轉型的方向與應從融資向經營（產業化發展、市場化經營、規范化管理）轉變，從整理土地向經營土地轉變，從項目融資到片區開發融資轉變，從間接融資向直接融資（債券、ABS、基金、股票）轉變，從業務合作向股權合作、混合私有制轉變，從投融資主體獨立融資向財政、土地、國資聯合融資轉變。

例如：湖南省某鐵路建設項目，項目總投資403億元，采用產業基金與PPP模式相結合方式，其中：基金規模100億元，PPP貸款規模303億元。

基金參與方及出資情況：湖南省某平臺公司出資25億元（占25%），國開行等5家商業銀行累計出資74.99億元（占24.99%），基金管理人（國開行與省基礎投共同設立）出資0.01億元（占0.01%），組成100億元鐵路建設基金。

項目公司參與方及出資情況：鐵路建設基金投入100億元（占99%），某平臺公司出資 1億元（占1%），項目公司總股本101億元。

銀行融資：項目公司資本金101億元（占25%），向銀行申請銀團貸款303億元（占75%）。

年限及成本：基金年限8年（可以接續的方式延至和貸款期限相匹配），貸款期限 20年。

貸款還本付息要求及基金退出機制：以PPP項目獲得的政府付費向各家銀行支付利息及本金，基金到期后，由政府安排資金回購銀行持有的基金份額。

本項目創建政府性項目投融資新機制，實現對融資總盤進行統籌，即減輕了政府的資金壓力，實現了融資杠桿的作用，同時采用PPP的模式，沒有增加政府債務，化解了政府債務危機。

參考文獻：

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（作者單位：長沙市水利建設投資管理有限公司）