論民生建設“最后一公里”問題及其治理對策

摘要：當下民生建設面臨著較為嚴峻的“最后一公里”問題，地方既得利益群體的過度分利行為是其重要原因之一。積極推進國家治理與基層治理的現代化，建立完善的宏觀制度結構環境和微觀操作機制，可能有效抑制地方既得利益群體，提高民生投入的精度和效度，確保按期全面建成小康社會。

關鍵詞：民生建設；“最后一公里”問題；地方既得利益群體；國家治理；基層治理

中圖分類號：D616 文獻標識碼：A 文章編號：

一、民生建設“最后一公里”問題

自黨的“十八大”以來，我國新一屆黨和政府領導在充分肯定改革開放取得巨大成就，并強調繼續以創新驅動促進經濟中高速持續增長的同時，針對改革開放過程中貧富差距日益拉大、社會矛盾日益尖銳和群體事件日益增多的情況，在以往免除農業稅、實施新農合等措施的基礎上，進一步加強了民生社會事業建設。在短短的三年里，我國城鄉群眾的基本衣食住行、醫療、教育、養老、勞動就業、食品安全、司法不公以及水土污染等問題就得到了進一步明顯改善，社會矛盾明顯緩和，群體事件大幅減少，為2020年全面建成小康社會奠定了堅實的基礎。[1]

但不可否認的是，在“十八大”以后，黨和政府關于民生建設的制度、政策和措施，在“走好第一步”、“克服中梗阻”之后，仍面較嚴峻的“最后一公里”問題。例如，在新農合和大病醫療保險制度實踐過程中，一些基層醫療行業和干部套取經費的現象時有發生，小病大治、過度醫療等現象比較普遍并使緩解農民醫療負擔沒有完全達到預期效果；[2]鄉村學生免費營養餐不時暴出質量和衛生問題，甚至變成了“瘦身餐”；[3]經適房被不符合資格者購買轉手入市、保障房和公租房長期空置、“開著私車領低保”、專項扶貧救濟款被鄉村干部克扣截留等新聞也常見諸報端；[4]甚至一些地方又因民生資金項目分配不公而出現上訪和群眾聚集事件。[5]當然，民生建設“最后一公理”問題的表現還有很多，但歸結起來主要是民生投入的準度和效度還需要提高。

雖然我們不能因為諸如此類的“最后一公里”問題而否定民生建設總體成就，但各種民生投入的準度和效度較低，在群眾心目中造成了一些負面的印象，例如在一些地方的群體中，存在諸如“雷聲大、雨點小”、“雨過地皮濕”，甚至“頭上晴空萬里，腳下一地雞毛”等等說法，降低了群眾的獲得感，遮蔽了民生建設所取得的成就，降低主流意識形態話語的吸引力，甚至還可能影響到群眾的參與積極性，進而影響到各類民生建設基金的可持續性。特別是當群眾意識到政府民生資金實際上是取之于民卻不能有效地、公正地用之于民，自籌資金部分不斷上漲時，就可能逐漸失去對民生投入的積極性，使政府更難籌集各項民生資金，進而加大醫療、養老、失業等基金的支出壓力和缺口。

二、民生建設“最后一公里”問題的原因

民生建設“最后一公里”問題的原因是復雜而多重的。廣大基層政府官員和一線干部為民生社會事業建設做出了巨大的貢獻，但少數基層政府官員干部存在的能力、作風或觀念問題，是民生建設“最后一公里”問題的原因之一。部分基層政府官員干部的能力局限，導致不能有力推行各種惠民政策。一些基層政府官員干部官僚主義作風濃厚、工作方式比較消極，不主動深入社區、不借助群眾路線，導致不能準確識別各類民生服務對象。少數基層政府官員干部由于沒有認識到民生建設的重要性，或出于緩解財政壓力，而把某些民生資金挪為他用，用來發放工資或經濟發展投入；或僅僅是出于緩解矛盾和維持穩定需要，才對困難群眾施以臨時救助；或出于政績需要而做一些錦上添花的面子工程等，把惠民措施當成博取一時名聲的手段；或把惠民資金項目視為對群眾的恩賜，隨意自由裁量，等等。

民生建設“最后一公里”問題更重要的原因還在于，少數地方基層官員和一線干部直接間接以權謀私，出現了民生過程中的“蚊蠅腐敗”，特別是與一些企事業相互勾結形成既得利益群體，在各種民生項目建設中巧妙分利、蠶食惠民資金或公共產品和服務。在改革開放過程中，少數政府干部直接間接介入市場，甚至與不法商人相勾結，逐漸掌握特定地方空間中的政治與經濟資源。[6]這些既得利益群體在企業改制、經濟開發等過程中侵蝕群眾合法權益，有意無意堵塞群眾體制內合法維權渠道，激起了不少利益矛盾沖突甚至群體事件。“十八大”后，在反腐高壓下，這種情況有好轉但并未得到根本扭轉，而隨著黨和政府日益關注民生和加大民生建設的財政支出，這種既得利益群體甚至又日益把民生建設資金項目作為分利和蠶食目標。每當人們試圖建立和創新各種可操作性的具體制度、機制以落實各項惠民政策時，這種既得利益群體總會有意無意地拖延、阻撓甚至破壞，造成了所謂的制度“路徑依賴”現象。例如，在基層民主自治試驗中，在政府探索建立向社會購買服務機制中，這種既得利益群體都是比傳統家族勢力更值得注意的干擾性因素，正是他們違反了村民自治而使村民自治遭受挫折，正是他們違反項目招標相關法律法規而使各種惠民政策大打折扣；又如，當這種既得利益群體在保障房公租房項目上無利可圖時，他們有時寧愿讓其空置也不主動建立各種機制來確保群眾盡早入住。從某種程度上說，這種既得利益群體的過度分利行為，是民生建設“最后一公里”問題的最值得重視的直接原因。

當然，民生建設“最后一公里”問題還存在更加深層而間接的原因。例如，之所以少數基層政府官員能力不足，官僚主義作風和消極工作方式盛行，在觀念上認識不到民生建設的重要性，除社會快速變遷轉型、傳統官僚文化遺留等外，也與我國政府官員、干部的選任、培訓、考核、監督機制不健全有關。而地方社會中既得利益群體之所以存在和影響民生投入的精度和效度，原因之一在于我國一直還沒有真正建立政府、市場、社會相對分立又多元共存、相互制約又相互補充的國家宏觀制度結構，導致國家與社會、政府與市場關系不清，使少數基層政府官員干部有機會權力尋租、官商勾結；原因之二在于基層社會還沒有形成一種多元復合治理結構，民生建設過程中基層政府、市場（企業）、社會組織和民眾等主體之間還沒有形成共同參與、良性互動、相互制約的微觀可操作機制。從治理的角度看，國家治理與基層治理水平不高，是民生建設“最后一公里”的深層原因。只有國家治理與基層治理、頂層制度設計與地方機制創新雙管齊下，才能有效緩解民生建設“最后一公里”問題，特別是抑制地方既得利益群體過度分利行為。

三、民生建設“最后一公里”問題的國家治理

與統治、管理等概念不同，現代治理概念更強調國家與社會、政府與群眾之間的平等互動和互惠共生。治理可以分為全球治理、國家治理、地方治理和基層治理等不同層次，以及政府治理、企業治理和社區治理等不同類型。國家治理是指國家層次上的治理，核心是政府、社會與市場之間形成多元互補的制度結構框架，以實現在充分發揮政府（包括政黨和國家行政機構）、市場與社會各自積極功能的同時，避免各自的失靈，特別是防止政府理性的過度擴張、公權力的尋租和濫用、市場過度壟斷和資本過度逐利、經濟過度波動、社會網絡過度封閉與排斥，從而實現公平與效率兼顧，特別是機會與資源分配的公正。[7]國家治理的現代化主要包括如下三個方面。

一是形成新型的政府與市場關系。我國傳統社會主義的計劃經濟實踐表明，計劃理性并非應對經濟危機的最佳選擇，相反會導致政企不分。在政企不分的背后，則是政府官僚掌握資源配置權力，人們無論是通過生產勞動或經營活動來獲取資源，首先都必須經過政府官僚，政府官僚把政治忠誠與否作為機會與資源分配的重要標準，日益使官與民、干與群之間形成“恩主庇護”和人身依附關系，整個國家潛藏著各種層次的腐敗風險，只是由于革命意識形態延遲退場才沒有大規模的暴發。在改革開放的過程中，我國政府職能轉換經歷了一個艱難的過程，至今仍未完全到位；在總體上確立了以稅收、貨幣、利息等杠桿間接調控市場。但是，我國并沒有出現市場轉型理論最初所預測的情況，市場精英資源配置的權力并沒有明顯的增加，相反再分配精英在一定程度上出現了“再生產”，市場還沒有真正起到資源配置的絕對主導作用。[8]對于國有企業，各級黨委通過組織人事來控制企業；對于能源資源性企業，政府通過所有權來加以控制；對于各種地方市場，地方政府制定各種準入原則加以控制；政府各職能部門還對企業產品質量、環境衛生、勞動安全、廢物排放等進行認證和直接監管。如此等等，都使政府及其官員可對企業實施較大的權力影響。在這種情況下，政府與市場關系很難真正切割，而極有可能出現利益輸送、徇私枉法和貪污腐敗。因此，如果要進一步促進政府與市場的恰當分離，就必須進一步調整所有制結構、明晰資源能源產權，以及簡政放權；同時，積極培育行業協會和社會專業組織來對企業和市場進行第三方治理，使市場日益自組織化；更重要的是，要更多地借助司法來進行市場治理，在消除行業協會、社會組織行政化的同時，以明確系統的法律體系來規范企業、行業協會和社會組織。

二是形成新型的國家與社會關系。在中國傳統農業社會，國家權力介入鄉土社會的程度較淺，鄉土社會是由一個個小規模的、相對封閉的同質網絡構成的，網絡內部成員之間存在一定程度的守望相助，對外部成員則具有較強封閉性，對身陷困境的陌生人的施舍主要是基于個人同情而具有偶然性。傳統社會也并不存在力量強大的“私力救濟”民間組織，加之歷代封建王朝即使重視民生也大多不過是“休養生息”，因此每當發生大的災荒和戰爭，必然民不聊生。更重要的是，民國時期“送法下鄉”破壞鄉村禮治秩序后而又沒有真正建立法治秩序，導致鄉村豪強劣紳勢力橫行。在新中國成立后，日益出現了“強國家弱社會”格局，國家直接干預經濟和介入社會，瓦解了傳統家族和各種會道門組織，同時也阻礙了現代非政府社會組織的發育，破壞了基層社會正常的關系網絡和自治秩序，同時也極大地增加了政府財政負擔，導致低水平的平均主義民生狀態。而西方一些國家長期奉行“弱國家強社會”模式，民間慈善精神和社會組織相對發達，但地方政府和企業組織也常常把各種民生項目的目標偷梁換柱，并容易產生治理的片段化。理想的狀態應是“強國家強社會”格局，即國家與社會在法治的前提下取長補短，共生共榮；社會組織充分發展，社會自治高度發達，社會監督力量強大，但行為不得違背相關法律；國家的作用主要體現在主流意識形態、司法和公共治安力量滲入到社會的每個角落，但政府也不得違背相關法律，否則將面臨行政訴訟和相關懲罰。[9]

三是政治系統內部結構-功能合理分化與有機整合。在盛行君權神授的封建社會中，君王擁有最高的世俗權力，是最高的發號者和司令者，更是最高的行政首腦，整個政治系統沒有實現結構-功能的分化。在現代化過程中，政治系統內部結構與功能相對分化，首先是立法與司法相對獨立于行政系統，然后是現代行政科層（官僚）體系逐漸形成，并逐漸實現了政務性與事務性公務員分設，使政治與行政功能相對分離，提高了政策的穩定性和行政的效率。[10]而在狹義的政府內部也在進一步分化，行政決策、執行與監督日益分設，政府上下層級之間權責劃分也應日益明確。而在政府為群眾提供服務的窗口界面上，大部制、一站式服務以及同一窗口受理和解決問題又成了新的趨勢。

通過國家治理現代化促進國家、市場與社會多元共存、相互制約又相互補充，理順立法、行政和司法之間的關系，促進行政橫向、縱向權責科學分工協作，可使政府、市場與社會組織在民生建設中均發揮重要作用，同時又可抑制以封閉性強關系為基礎的既得利益群體的過度分利行為，確保基層政府官員與干部的廉潔性、公正性和主動性，緩解官僚主義作風，提高行政效率，并為民生訴求提供多種選擇渠道，從而為緩解民生建設“最后一公里”問題提供有力的宏觀制度結構保障。總之，國家治理現代化的宗旨就是要加強國家制度建設，充分調動和運用法治的力量、市場的力量、社會的力量、人民的力量，實現各項事務治理的制度化、規范化、程序化、民主化。[11]

四、民生建設“最后一公里”問題的基層治理

如果說國家治理現代化解決的是國家、市場和社會，政府、企業和社會組織，部、商人與民眾之間的角色分工和功能邊界問題，那么基層治理現代化則是要建立微觀的、可操作的互動機制，以最終實現民生投入的準度和效度的提高。基層治理主要是指在鄉鎮和街道辦（鄉域和街域）范圍內的治理，實際上是一種以基層政府為主導，政黨因素、國家因素、基層政府因素、地方群眾及其社會組織、各種非營利性社會企事業組織，以及營利性企業等多元主體相互作用的過程。基層治理現代化的發展趨勢是多元復合的良治，其要求基層政府放棄控制者、管理者的身份，[12]主動與其他多元主體一起協商合作，把國家的宏大敘事、戰略要求與社會成員微觀需要和價值追求有機結合起來，并體現在各種基層公共事務決策與管理之中。[13]基層多元復合治理改變了公共權力的傳統形態、組織結構和行使方式，政府盡管起主導作用卻與其他主體平等相處，基層權力組織更加扁平化和項目制化，并通過協商合作的方式來實現公共權力。多元復合治理由于發揮了各種主體的作用，促進了主體之間的相互支持和監督制約，從而有效地限制既得利益群體對各項民生投入的侵蝕，也能有效地防止基層社會邊緣力量的崛起和社會的叢林化。[14]

具體說來，通過多元復合治理可以建立起教育、醫療、住房、養老、扶貧救濟、就業和勞動安全、環境污染防治等等民生建設領域的具體操作機制，來提高民生投入的準度和效度。例如，在底線民生建設方面，涉及對低保對象、貧困家庭、失業救濟對象等的鑒別和認定；在一些地方，目前這個過程并沒有充分借助民眾、社區和社會組織以及對各種專業組織的力量，而是采取高度行政化的方式，如對貧困家庭學生的確定，很多地方都是由基層政府相關部門通過學校向學生發出通知，由學生和家長自己主動提出申請，然后經由村委或居委蓋章確認，再由政府部門審查并確定受惠對象，很多村委或居委并沒有真正調查申請者家庭是否貧困，往往是來者不拒，礙于情面或反正不花自己的錢而樂得“成人之美”，沒有政府干部或專門組織采取某種技術手段來調查申請者家庭是否真的如此貧困，結果導致對受惠對象的選擇存在一定程度的失準；而有地方出于確定對象上的困難，干脆搞普惠制，大大降低了民生投入的效果。更有甚者，一些地方受惠名單的確定是暗箱操作，民眾根本沒有參與其中。又如，一些基層政府在向市場購買公共服務時，對于企業的選擇并沒有遵循嚴格的公開招標程序。一些企業與基層政府無視民眾關于控制環境污染的訴求，只要污染企業向政府部門輸送了利益，政府部門就對排污企業聽之任之。一些公共產品比如道路路線的選擇，公共衛生娛樂設施的選點，以及存在重大污染可能的企業的選點，并沒有經過民主的討論。所以，基層政府在民生建設中存在較大的自由裁量權，造成了民生資金項目分配的不公。為此，必須推進基層多元復合治理來解決這些問題。比如，基層政府公開惠民政策信息和各種民生投入，積極發展和利用基層群眾組織，把各項民生工作進行統籌安排，每年利用數天時間，把基層政府干部、社區干部、社區成員甚至相關社會工作組織等聚集在一起，采取自己提名、他人提名的方式形成救助和幫扶者的名單，然后集中進行協商、審議決定，最后進行公示并最終確認受惠者名單。總之，通過多元復合治理現代化，培育各種社會組織的發展，充分引入競爭性市場力量，搭建多元主體定時參加的常設議事平臺，每年進行數次的集中協商，對相關公共產品服務項目進行公開招標、審查、評議等等，可以有效地防止暗箱操作和既得利益群體的分利行為，提高民生投入的準度和效率。

五、黨是推進國家治理與基層治理現代化的根本動力

我國一些學者在新自由主義全球盛行所激起的新左思潮及其重回“車間政治”、復興“抗爭政治”等概念的影響下，認為在既得利益群體已經比較強大的情況下，只有引導基層群眾進行集體行動，形成抗爭政治，才有可能打破牢固的“政經一體”，并倒逼惠民政策真正落地和深化各項制度體制改革。[15]的確，集體抗爭確是群眾維權的重要方式，也能起到倒逼改革的效果，但畢竟是一種體制外渠道，存在諸多的風險和不可控因素。

那么，推進國家治理和基層治理現代化的根本動力來自何處？如何才能真正形成多元主體共存并平等協商的格局？答案在于中國共產黨的推動。中國共產黨是我國的執政黨，其執政地位具有堅實的歷史合法性基礎，這是歷史虛無主義無法否認的，但是執政黨的合法性不能永遠建立在歷史功績之上，而是必須及時進行轉換，黨應把合法性基礎主要建立在現實表現的基礎上。在西方兩黨競選而輪流執政的國家，一黨上臺通常是因為前執政黨政績低下而失去了合法性，而自己的競選主張與策略獲得了選民大多數的認同，從而獲得了形式上的執政合法性；但上臺之后，執政黨就必須及時把自己的主張轉化為政策，以政績來獲取合法性并以期繼續執政。在一黨執政的國家中，執政黨往往具有歷史合法性，常常具有帶領國家擺脫被侵略、被殖民地位而實現民族獨立的歷史功勛。但是，如果執政之后只強調歷史合法性，官員享樂奢靡或貪污腐化，或經濟停滯不前，或社會分化過于嚴重，那么都會導致其現實合法性的下降。還有，如果政策主張很好，卻總是缺少執行力或者在執行中走樣，就會給群眾留下言行不一的印象并失去信任，進而使現實合法性受到極大的侵蝕。總之，鞏固執政合法性基礎是中國共產黨的內在需要，正是這種內在需要促使黨自覺大力推進國家治理與基層治理現代化，從而促進民生建設的制度化、法治化，真正提高民生投入的精度與效度。

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作者簡介：姚偉（1973-），男，博士，西南科技大學教授，研究方向為政治社會學。

（責任編輯：李直）

基金項目：西南科技大學基層治理研究團隊項目（編號：13xt003）。