推國進家審計職業化建設初探

■范超群

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推國進家審計職業化建設初探

■范超群

【摘要】隨著我國國家法治的日益完善，國家審計逐步走向職業化道路，審計職業化建設是當前中國審計制度改革的重要內容，是審計事業發展的重要途徑。筆者以推進國家審計職業化的必要性為出發點，借鑒美國審計職業化經驗，結合我國審計職業化的現狀，從國家審計體制、審計機關、審計隊伍建設等方面來闡述如何有效推進國家審計職業化建設。

【關鍵詞】國家審計；職業化建設

從2004年《審計署黨組關于進一步加強審計機關人才工作的指導意見》提出的“要實行審計職業準入制度、促進審計隊伍職業化建設”，到2014年10月黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），以及《國務院關于加強審計工作的意見》（國發〔2014〕48號，以下簡稱《意見》）明確提出要“推進審計職業化建設”，這充分說明推進審計職業化建設是當前我國審計制度改革的重要內容，已提上重要議事日程，迫在眉睫。審計隊伍的建設是國家審計事業發展的重中之重，積極推進審計職業化建設不僅是提高審計隊伍整體素質的重要保障，更將有效服務于國家治理。

一、推進國家審計職業化建設的必要性

所謂國家審計職業化，即以行使國家審計監督權為專門職業，并具備獨特的職業意識、職業技能、職業道德和職業地位，是一種工作狀態的制度化、標準化。推進審計職業化建設是全面推行依法治國的基本要求，是服務國家治理的重要途徑，是行政權力制約和監督的重要保障，是現代審計發展的前進方向。

（一）推進國家審計職業化是全面推行依法治國的基本要求

在具有中國特色的現代法治社會，審計機關作為國家利益的“捍衛者”、公共資金的“守護者”，需要牢固樹立法治理念和法治思維，嚴格依照法定權限和程序行使權力，做到“有法必依、執法必嚴、違法必究”，維護法律的權威和尊嚴，這就需要審計機關完善審計職業制度，需要審計人員具備良好的職業操守和專業能力。因此，嚴格執行憲法和法律相關規定，推進審計職業化建設，是完善社會主義法治體系的重要內容，也是有效發揮審計作用、全面貫徹落實依法治國方針政策的基本要求。

（二）推進國家審計職業化是服務于國家治理的重要途徑

國家審計是國家治理的重要組成部分，國家治理的需求決定了國家審計的產生，國家治理的目標決定了國家審計的方向，國家治理的模式決定了國家審計制度的形態。今后一段時間是國家審計實現跨越式發展的重要戰略機遇期，審計機關和審計人員依法履行審計職責，持續推動國家治理體系和治理能力現代化，這是全面推進依法治國形勢下國家審計的自覺擔當，對今后做好審計工作意義重大，推進審計職業化建設是服務于國家治理的重要途徑。

（三）推進國家審計職業化是行政權力制約和監督的重要保障

審計在宏觀經濟調控中處于綜合經濟監督的地位，不僅對政府部門的財政、財務活動進行監督，而且對整個國民經濟的各個環節、各個方面進行監督。近年來，備受關注的鐵道部劉志軍案、民航系統李培英案、國家開發銀行王益案、郵儲銀行陶禮明案等重大案件，都發端于審計，這也預示著審計在行政權力的制約和監督中發揮著不可替代的作用。從審計入手不僅可以發現權力出軌，也有利于發現制度漏洞和體制問題，進而對其進行完善，從源頭上遏制腐敗，打造廉潔政府。然而目前，我國審計機關尤其是基層審計機關的審計工作仍然受到地方上的影響，不能夠完全公允、客觀的反映審計事實。實現審計職業化，能夠將國家審計的獨立性凸現出來，更能夠有效的制約和監督行政權力運行，推進審計職業化是行政權力制約和監督的重要保障。

（四）推進國家審計職業化是現代審計發展的前進方向

隨著時代的變遷，現代審計不再是單純的傳統方式查賬，而是對會計的結果的真實性、公允性作出評價，審計技能也從單一化向多元化發展。新時代是一個“大數據”的時代，實現審計職業化能夠使得現代審計適應現代經濟管理需要，促使現代審計向理論化、系統化方向發展。

二、國家審計職業化建設現狀分析

目前，世界上已有160多個國家（地區）建立了適合自己國情的國家審計體制，主要可以分為四類：立法型、司法型、獨立型和行政型。歐、美等發達國家的審計體制主要集中在前三類，其國家審計職業化的進程較快，皆經歷了立法、完善法律法規、加強審計的獨立性與權威性、嚴格審計執業標準和職業認證等發展過程。我國審計職業化一直在不斷地探索，筆者認為，我們應當借鑒國外審計職業化經驗（如美國國家審計職業化經驗），同時準確把握我國審計職業化的現狀，從而系統、科學地探尋我國審計職業化建設的前進方向。

（一）美國國家審計職業化現狀分析

美國國家審計體制是以立法型為主、行政型為輔的審計體制，從1984年國會頒布《單一審計法》以來，其審計職業化狀態已較為完善，其主要特點有：

1.具有較強的獨立性。美國是聯邦制國家，實行的是立法、行政、司法三權分立與制衡相結合的政治制度。審計總署隸屬于立法部門，向國會報告工作。對總統及其下屬的行政部門獨立行使監督權，具有較強的獨立性，并且審計總署的經費，由國會單列預算予以保證。

2.審計長職務權威性大。審計長的任命是由國會提名、總統確定、參議院選舉、總統正式任命等流程來決定的，任期長達15年，不得隨意罷免，退休后仍領全額薪資，并且審計內部機構設置和人員配置均由審計長自行決定。

3.審計計劃性較強。美國審計總署十分重視審計的計劃性，他們的戰略性審計計劃是一管幾年的計劃，美國審計總署工作量的80%是國會和國會委員會根據審計戰略計劃要求審計署安排的，其他20%是審計長根據總體計劃和工作需要決定安排的。

4.審計工作效率高。從上世紀八十年代前后開始，美國審計總署就開始使用計算機輔助審計，至今日，美國國家審計人員已全面掌握了計算機審計，工作效率大大的提高。

5.職業認證較為嚴格。美國國家審計從業人員執業后2年內必須完成120小時的一系列后續教育，并統一實施政府會計認證與審計教育認證，且不能通過后續教育者將失去從業與晉升資格。

（二）我國國家審計職業化建設現狀分析

從1983年成立審計機關以來，我國國家審計逐步發展為具有中國特色的審計監督制度，從科學理論到審計實踐，我國國家審計職業化一直在不斷探索中前進，也取得了一定的成果。審計相關法律法規在逐步完善，建立了以《審計法》為核心的審計監督法律規范體系，以《審計法》來構建我國審計監督法律規范體系的基本框架，以《審計法實施條例》來保障審計法具體施行，以《國家審計基本準則》來規范審計工作、保證審計質量；國家審計的功能從單純的會計賬表分析擴大到現在的績效審計、投資審計、自然資源審計等各個領域的審計；審計監督也頗具成效，曝光了大批財經問題和經濟案件，在保護國有資產，維護國家財經紀律，提高國有資產和公共資源的使用效益，保證國家各部門的財政收支等方面做出了重要貢獻。但是與發達國家相比，我國國家審計職業化仍處于初級階段，在職業化進程中遇到了一些阻礙發展的難題，具體而言，主要存在以下幾個方面的不足：

1.審計職業制度體系不夠完備。審計職業制度體系是良好開展審計工作的依據、保障，從2004年提出“要實行審計職業準入制度、促進審計隊伍職業化建設”至今，我國審計職業化建設仍處在初級階段，審計職業制度體系，如職業準入制度、職業退出制度、任職資格管理制度、職業保障制度、職業教育培訓體系以及審計人員管理制度等制度還需加以完善。

2.審計監督的獨立性難以保證。《審計法》規定：“審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。”我國實行的是“雙重領導”行政型審計體制，雖然為我國社會主義經濟建設發揮了重要的作用，但是仍存在一些弊端，尤其是地方審計機關，人員編制、經費來源、福利待遇等，都依附于地方政府和地方財政，審計機關人員的任免、調動、獎懲，都取決于地方政府的態度。地方審計機關既要履行審計監督的職責，又不得不從地方行政機關角度出發充分考慮地方政府的利益，嚴重影響了審計機關依法審計的獨立性和權威性，增大了審計風險，不利于審計機關嚴格履行《憲法》和《審計法》賦予的監督職責，也不利于審計事業的健康發展。

3.審計結果公開力度不夠。《審計法》第三十六條規定：“審計機關可以向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果。”但是在實際操作中，一般是將審計結果向政府、人大或組織部報告以及向被審計單位送達審計報告，真正向社會公布的審計結果極少，這也導致了群眾監督的缺失，對審計的權威性存在影響。

4.審計隊伍年齡結構老化。審計機關、尤其是基層，審計人員年齡普遍偏大，年輕審計人員較少，存在嚴重斷層的現象。如某市2014年底統計數據顯示，全市現有審計機關人員377人，35歲以下人員僅為63人，占總人數的16.7%，35～55歲288人，占總人數的76.4%，平均年齡為46歲，年齡斷層現象十分明顯。該市審計業務骨干大多是八、九十年代進來的，年齡大都集中在50歲上下，往往習慣于傳統的工作方式方法，較難適應信息化的現代審計。雖然近年來審計機關通過考錄等方式注入了一批“新鮮血液”，但是他們的經驗不足，仍需要不斷加強學習和實踐，因此，青黃不接的問題較為嚴峻。

5.審計人員專業結構單一。長期以來，人們的思維定勢認為審計工作是以財會類為基礎，因此基層審計機關人員大部分都是會計與審計類專業出身。就某市審計人員來看，雖然90%以上具有大專以上學歷，但是80%以上為財政經濟類和會計與審計類專業，法律、計算機、工民建等專業類的人員比例只占14%，既具有查核能力，又具備分析能力、協調溝通能力、創新能力和管理能力的一專多能的復合型人才更為缺乏，這與現代審計的要求極不相符。

三、如何有效推進國家審計職業化建設

筆者認為，推進審計職業化建設應以《決定》、《意見》和科學發展觀為指導，深入貫徹落實黨的十八大、十八屆三中、四中全會和習近平總書記系列重要講話精神，以及劉家義審計長在全國審計工作會議上的講話精神，借鑒發達國家審計職業化經驗，立足于我國基本國情，從加強審計隊伍職業化保障、增強審計隊伍職業意識、提高審計隊伍職業技能、強化審計職業化管理等方面入手，創新思維，扎實有效推進我國審計職業化建設。

（一）加強審計隊伍職業化保障

筆者認為，要建立一套完整、公開、透明的審計職業保障管理體系，從法規層面明確具體的審計職業保障，在制度上確保審計職業化建設。

1.要在職業定位上予以明確。審計機關是《中華人民共和國憲法》中唯一作出具體規定的行政機關，明確強調“審計機關依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉。”我們要以今年國家審計署在江蘇、山東、云南、浙江、湖北和湖南等省份進行的條管試點工作為契機，在全國積極推廣試點做法，逐步將人事、財務、業務等各方面從地方人民政府管理中剝離出來，逐步實現審計部門垂直管理以及省以下地方審計機關人財物統一管理，確保審計機關獨立行使審計監督權，提升審計權威，保障審計隊伍的職業地位。

2.要在物質經費上予以保障。我們可以借鑒美國經費單列預算的做法，根據我國國情，從維護審計人員的職業利益出發，因地制宜，根據不同的審計項目，制定具體的審計經費保障制度，為審計工作提供充足的經費支撐，切實保障各級審計機關履行職責所需經費，為審計機關提供相應的工作條件，保障審計人員正常的從事審計活動。同時保障審計人員的收入，逐步提高審計人員的工資薪酬，增強審計職業的吸引力。

3.要在制度體系上予以完善。可以參照我國法官職業化的做法，建立完善符合審計工作職業特點的審計人員管理制度，保障審計人員的職業權利，除正常工作變動外，非因法定事由、法定程序，不得對審計人員免職、撤職、辭退和處分；建立健全績效考核制度，以定期考核為主、平時考核為基礎結合進行，將獎金福利分配與考核結果掛鉤；積極引進激勵機制，建立以能力及業績考核為首要條件、“凡晉必考”的職務晉升制度，發揮業績和綜合素質在干部晉升中的導向作用；建立以審計業績為參考依據的教育培訓體系，激勵干部加強學習；建立審計工作責任追究制度，對于審計責任的劃分應事前明確，做到“誰審計誰負責”，提高審計人員責任意識，確保審計隊伍高效運作。

（二）增強審計隊伍職業意識

筆者認為，要不斷加強審計人員的職業道德教育，主要是增強審計隊伍的“五種”意識。

1.增強審計人員的政治意識。要以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，深入學習貫徹習近平總書記系列重要講話精神，教育引導審計人員在任何情況下都要保持堅定的政治立場和大局意識。

2.增強審計機關的獨立意識。審計機關要認真履行《憲法》職責，嚴格依照法律規定獨立行使審計監督權，不受其他行政機關、社會團體和個人的干涉，以保證審計監督的客觀性、公正性、權威性和有效性。

3.增強審計人員的職業道德意識。建立一套嚴格的審計人員職業道德操守，不斷加強審計工作人員的理想信念、愛崗敬業、艱苦奮斗等職業道德方面的教育，堅持奉獻精神，鼓勵他們在現有的條件下努力工作。

4.增強審計人員的文明審計意識。深入學習《審計署文明審計暫行辦法》，建立完善嚴密的審計工作紀律，嚴格規范審計工作人員的言行舉止，切實改進工作作風，堅決防止和克服方法簡單、態度粗暴等現象。

5.增強審計人員的廉潔意識。嚴格按照中央“八項規定”和審計“八不準”規定的要求，不斷加強審計工作人員的廉政意識教育，引導他們自覺依法廉潔從審，培養他們在審計工作中敢于執法、敢于碰硬，堅決做國家資產和人民利益的忠誠守護者。

（三）提高審計隊伍職業技能

筆者認為，審計隊伍職業技能水平的高低關乎審計事業的發展，影響著審計發揮“免疫系統”功能的最終效果，要提高審計隊伍的職業技能，應從以下幾個方面來抓好：

1.多渠道引進審計專業人才。一是將公務員招錄和選調作為主要渠道。根據審計事業發展的需求，各級審計機關應積極協調組織人事部門，有計劃、有目的的招錄、選調審計、經濟、法律、工民建、計算機等專業的優秀大學畢業生，參照公檢法機關做法設置進入審計機關的資格門檻，加試審計工作必需的專業知識和技能。二是將聘任制作為輔助手段。目前審計力量不足與審計工作任務重的矛盾暫時還難以有效解決，審計機關可采取面向中介組織或者面向社會招聘的辦法，利用社會審計力量參與審計，部分專業性強的職位可實行聘任制。

2.多方式培養審計優秀人才。一是建立常態化的審計職業培訓體系，建立終生學習制，增強培訓的針對性和實用性，強化審計案例教學，優化人員知識結構，努力提高審計隊伍的研究能力和理論素養，培養復合型的審計人才。二是將審計實踐作為培養審計人才的主要手段，多讓年輕干部參與不同類型的審計，給年輕干部壓擔子、交任務，激發其綜合分析、重點突破的能力，讓其在實踐中不斷得到鍛煉培養。三是建立跟班學習制度，選拔年輕優秀的審計工作人員到上一級審計機關進行跟班學習，增強其綜合審計能力。四是堅持“崗位練兵”和以審代訓，推行審計實務導師制，努力培養一批查核問題能手、分析研究高手、計算機應用強手和精通管理的行家里手。

3.多角度創新審計技術方法。審計人員應依托現代信息技術和方式，創新審計思路，更新審計理念，熟練運用計算機進行輔助審計，深化和探索信息系統審計和聯網審計，努力構建實時監控、動態監控的在線審計系統，努力實現審計業務信息化、審計管理數字化以及審計方式現代化，提升審計綜合能力。

（四）強化審計職業化管理

筆者認為，應從以下幾個方面強化審計職業化管理：

1.制定長效的審計計劃。古人說，凡事預則立，不預則廢。一個周密的計劃是審計工作的良好開端，我國審計機關每年都會制定年初計劃，但是相對美國審計機關來說，缺乏戰略性、宏觀性。我們可借鑒美國的經驗做法，立足長遠，因地制宜，制定一管幾年的戰略性審計計劃，減少計劃的隨意性，將長遠計劃和年度計劃相結合，努力使之科學化、規范化，使審計工作事半功倍。

2.提高審計工作效率。審計項目的多元化就需要審計機關能夠抓住項目特點，提高審計工作效率。一是建立審計人才庫，審計署負責人才庫的規劃、管理，省、市、縣審計機關逐層推進，將每位審計人員的專業、職稱、工作年限、主審過的項目類型等詳細情況放入庫中，根據審計項目安排，從人才庫中抽取審計人員，打破原有行政劃分，整合資源，以資源優化組合、優勢互補的原則組建審計小組更好地完成審計項目。二是實施“金審工程”，將審計一線打造成一個信息化的審計現場，實現審計數據共享、打印機共享、電子數據互傳等自動化辦公功能，把單兵分散工作的傳統模式轉變為計算機協同作戰，提高審計工作效率。

3.推行審計結果公告制度。首先應在不涉及國家秘密、商業秘密及其他不宜對外披露的內容的前提下，嘗試先在一定范圍內采取通報、公示的方式公布審計結果，逐步擴大公開力度，實現審計公告的常態化,擴大群眾的知情權，便于群眾直接參與監督；其次，把審計整改作為審計結果公告的重要內容，進一步增強審計整改公告的力度，準確發表審計整改評價意見，全力推進審計整改工作，提高公眾對審計整改的滿意度。這樣既能夠通過群眾的監督督促被審計單位有效及時整改，又能夠使得審計人員更加認真謹慎，審計質量得到提高。

4.加大政府績效審計力度。我國的政府績效審計相對滯后，應當以財務審計為依托，圍繞經濟性、效率性、效益性三個要素，對政府部門和國有企事業單位所掌握的人力資源、物力資源、財力資源進行配置、管理和使用，有效利用公共資源，有效提高公共資源配置效率。

參考文獻

［1］劉家義.國家審計與國家治理［R］.北京：中華人民共和國審計署，2011.

［2］孫德志.重視實務努力提高審計職業化水平［J］.中國審計，2006，（6）：58－59.

（作者單位：九江市審計局）