排污權交易實施法律問題研究

張穎

[摘要]近些年來我國國民經濟雖然一直以較快速度發展，人民生活水平顯著提高，但是嚴重的大氣環境污染成為國民廣泛關注的話題之一。為了在經濟增長與環境保護中尋找平衡點，可引入排污權交易，解決相關問題。

[關鍵詞]環境問題；排污權交易；完善建議

[中圖分類號]D920.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2016）04-0106-03

引言

2013年，中國遭遇了史上最嚴重的霧霾天氣的襲擊，僅2013年一月全國范圍內就爆發了四次嚴重的霧霾過程，且波及全國30個省（市），波及范圍之廣，影響之大，令人咋舌。這也使得“霧霾”成為當年的年度關鍵詞之一，幾乎成為當年人民最為關注的事件。

與此同時，作為中國近代煉鋼技術搖籃的河北省唐山市更是深受其害：以2013年11月底至12月底為例，唐山霧霾持續時間最長達26天，縱觀2013年全年空氣質量達標數僅為106天，達標率僅為29%，重度污染以上天數為85天，占全年總天數的23.3%。大氣污染問題成了唐山的一塊“心病”，這使得唐山市不得以經濟轉型為依托，尋求社會與環境的雙重轉型，以期經濟與環境的協調發展。為達到這一目的，使政府在促進經濟增長的同時又承擔起保護環境的重任，就需要引進排污權交易制度，對污染物的排放行為加以限制和約束，從而達到環境保護的目的，促進經濟社會的可持續發展。

一、唐山市排污權交易實施現狀

（一）唐山市地理位置與產業結構分析

唐山市地處河北省東北部，東與秦皇島隔灤河相望，南臨我國渤海灣，西與天津市毗鄰，北與承德由燕山山脈相接。唐山市自古即為燕趙地區交通要塞，改革開放以來，唐山市區位優勢更加明顯，依山傍海，是由華北地區通往東北地區之咽喉，公路、鐵路、港口、空港等交通俱全，現已由高鐵方式形成與北京天津的“半小時經濟圈”，是全國較大型城市之一，成為京津冀協同發展和建立京津冀一體化的關鍵一環。

唐山市是我國重要的重工業城市之一，礦產資源豐富，金屬礦產中鐵礦石保有量僅次于鞍山，為我國第二大鐵礦石開采區，且金礦、銀礦、銅礦等礦產資源均較為豐富；另外唐山市也擁有豐富的煤礦和油礦資源，依托鐵礦石和煤礦及油礦資源而發展的鐵礦石、焦煤產業及石油開發產業迅速發展，成為唐山地區的支柱產業，除此之外，唐山市還是我國重要的陶瓷之都，而這些產業都與大氣環境密切相關。

（二）排污權交易實施原因及現狀

1.實施原因

改革開放以來，唐山市以煤鐵等重工業為基礎，經濟得以迅速發展，以2014年為例，在實施《唐山2013—2017年大氣污染防治攻堅行動實施方案》而大力淘汰一部分落后產能的情況下，GDP總量仍以6625.3億居河北省首位，居全國第20位。然而在經濟迅速發展的同時，嚴重的大氣污染席卷了鳳凰城，霧霾頻頻造訪，2014年全國空氣質量最差城市排名中，唐山市排名第四位，對比發現，以犧牲大氣環境為代價換來的經濟發展明顯不符合市民以至于國家的利益，經濟增長與環境保護的矛盾尤為嚴重。“生態興則文明興，生態衰則文明衰”，生態與經濟之間的關系亦如此，因此，為保護環境，發展低碳經濟，排污權交易制度的實施對于唐山市的發展顯得尤為重要。

2.唐山市排污權交易實施現狀

以十七大報告為基礎，黨和國家將全面建設資源節約型環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，要求全面落實科學發展觀。根據國家環保局白2002年以來以江蘇、山西、上海、山東等地的排污權交易試點經驗，2006年年底，河北省環保廳在全省范圍內對唐山等重點城市進行大氣環境容量測算，并對測算結果進行審核，完成了大氣環境容量測算工作，為唐山進行排污權交易打下了基礎。基于十一五期間國家將河北省作為排污權有償交易試點地區的機遇，2009年唐山市完成了首例排污權交易案例一唐山興業工貿集團有限公司、唐山興業工貿集團鼎新鋼鐵有限公司、榮成鋼鐵有限公司將2350噸二氧化硫排放出讓給唐山市開灤東方發電有限公司，開創了唐山市開展排污交易的先河；并依據這之后的排污交易相關情況，唐山市人民政府于2010年發布《唐山市主要污染物排污權交易辦法（試行）》的文件，為唐山市開展排污權交易的試點提供了法律基礎。截止2014年年底，唐山市共進行排污交易案例374筆，二氧化硫6425.416噸，化學需氧量5503.667噸，氨氮327.269噸，氮氧化物6340.194噸，金額為8382.18萬元。這些交易中所積累的經驗及教訓，為唐山市更好的開展排污交易工作及促進環境與經濟協調發展和利用市場激勵企業治污奠定了堅實基礎。

二、排污權交易實施過程中的存在問題及原因分析

（一）相關政策法規支撐相對薄弱

結合我國環境現狀，自2000年以來，國家針對環境保護先后出臺了一系列節能減排的措施，如《中華人民共和國大氣污染防治法》、《排污費征收管理條例》、工信部《關于進一步加強中小企業節能減排目標的通知》、《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》等全國性法律法規。2010后河北省相繼發布《河北省主要污染物排放權交易管理辦法（試行）》、《河北省主要污染物排放權出讓金收繳使用管理辦法》和《關于制定我省主要污染物排放權交易基準價試行價格的通知》等一系列文件，唐山市根據以上法律和規定，同時依據2010年11月出臺的《唐山市主要污染物排污權交易辦法（試行）》，按河北省的統一要求調整排污權交易模式及內容開展排污權交易。但是在交易的具體實施方面，仍然存在法律法規缺失的問題，首先，根據《河北省規范性文件制定規定》第24條規定：規范性文件有效期最長為5年，標注“試行”的，有效期限不超過兩年。因此，河北省排污交易所依據的規范性文件時間效力2015年底普遍已到期，特別是兩個試行文件于2012年就已超過有效期限，唐山市近兩年的排污交易均處于無法可依狀態；其次，排污權交易所依據的法規對于排污權交易之性質和地位等缺乏明確規定；再次，沒有依據唐山市地區經濟發展狀況以及治污成本等確立適應唐山的排污交易價格；以及排污權交易后續監管以及交易者權利的保護等方面仍缺乏相對具體的規定等問題。

（二）初始權分配公平難以體現

在排污權交易過程中，排污權的初始分配是公正合理交易的重要一環，甚至直接決定交易質量高低。唐山市對重點排污企業的環境影響評價文件所批復的總量指標與排放績效相比取其較小值，核定為其初始排污權；并根據河北省環保廳《關于印發<河北省鋼鐵水泥電力玻璃企業主要大氣污染物初始排污權核定技術規范（試行）>的通知》等文件的要求，將排污量拿來買賣、抵押貸款等。根據以上規定，可見唐山市對于已建好的老企業實施無償分配一定額度的排污量，排污量已超過分配額度的企業，再有需求只有從其他企業手中購買或者購買環保部門的排污儲備量；而對于新建企業的排污初始權分配，則采用有償購買的方式取得排污許可。這種新老企業差別對待的排污初始分配方式，在照顧已有企業的同時，對新建企業而言是一種相對不公平的差別對待，同時提高了新企業的產品和治污成本。

（三）排污定價機制及資源優化配置不完善

唐山市對排污權交易之定價主要依據河北省物價局和河北省環保廳制定的交易基準價格，并以不低于該基準價格來進行交易。因此唐山市采取的是由政府統一定價的模式，該模式存在一定缺陷：首先，在此種模式下，政府僅以該基準價格為定價依據，缺乏對本市甚至于各區縣的實際情況的考量，缺乏針對性；其次，僅以政府所掌握的信息進行定價，而不考慮市場及排污者的實際情況，使得定價難以準確適當；再次，由政府主導的定價機制難以擺脫行政干預并缺乏市場機制對其的調控。

（四）排污交易后的企業監管相對不足

鑒于之前對排污交易進行試點后的排污監督有所缺失，唐山市在河北省環保廳的組織下，對唐山市范圍內重點排污企業安裝排污總量IC卡，以此記錄企業的排污量，防止企業偷排偷放。并在重點區域安裝“環保電子眼”的視頻監控裝置，使得監察人員可以實時監控企業排污情況，發現問題及時解決。以唐山市重點排污的古冶區為例，截至2015年6月，全區共安裝電子眼18個，相對有效地對排污情況進行了監控。但是，監控仍有不足之處。例如，排污總量Ic卡以及“環保電子眼”僅在部分地區和企業安裝，監控范圍并不能完全覆蓋；其次，對于超排、無證排污等違法排污現象的處罰方式及力度缺乏具體規定。

三、完善排污權交易制度的法律對策

（一）建立健全相關法律規范體系

在開展排污權交易的試點過程中，不僅要從觀念上確立環境資源有價的價值觀，更加需要將排污權交易在法律上予以確認并使之形成體系，發揮法律的規范作用。首先，從國家層面來講，對排污權交易進行完善首先要有完善的排污許可證制度，環境保護部雖于2014年底起草了《排污許可證管理暫行辦法》，并公開向社會征求意見后，于2015年1月1日正式施行，且有《中華人民共和國大氣污染防治法》、工信部《關于進一步加強中小企業節能減排目標的通知》、《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》等全國性法律法規，但是仍缺乏針對性的法律法規來指導排污交易。因此，應在現有法律基礎上，不僅設立在全國范圍內統一實施的相應法律，同時也應充分考慮我國各省市存在較大差異的現狀，給地方相應合理的立法及變通權限，更好的指導排污交易。其次，在地方層面而言，雖河北省以及唐山市均出臺了一些相關規范，但效力等級不高以及缺乏正式文件等問題仍較為突出，為此，應及時進行相關規章制度的清理及編纂等工作，使排污試點有法可依。

（二）竭力保障初始權分配公平

以唐山市主要污染物二氧化硫、煙粉塵以及VOC等主要污染物為分配對象，在現有的政府主導初始權分配的基礎上，考慮唐山市地區經濟發展現狀以及排污企業自身情況，對現有排污單位依據現有標準的基礎上，綜合考慮排污單位的減排任務核定其初始排污權，并逐步實行排污權有償取得；對新上項目應在總量控制的前提下，對排污績效和工藝和利潤不同行業區別配置，全行業差別不大的以全行業平均排污績效確定，差別大的則綜合考慮環境影響評價報告中的數據的方式。綜合以上，以求達到新老企業公平分配的目的。

（三）深化環境資源性產品價格形成機制改革

在對環境資源進行定價時，應結合環境資源本身的自凈和消化能力、排污企業的承受能力以及經濟發展水平等相關因素，綜合調整排污權的初始分配價格。并且要在不同行業核定的治理成本基礎上，根據不同污染物治理成本和所處地區，對已經核算出的價格做出相應調整，以期待通過排污權初始分配和交易達到刺激排污者減少排放污染物的目的。

（四）建立并完善排污交易市場及其監管

排污權交易市場化是大勢所趨，因為市場化將可大幅度提升交易效率。排污權交易按照交易的性質可分為一級市場和二級市場兩類，而一級市場主要是指政府主導下的排污權初始分配，因此，此處主要講的是二級市場的完善。在排污權交易的二級市場中，以民法中關于合同的相關規定為基礎，以法律地位平等的雙方為交易主體，以不引起環境惡化和實現經濟和環境保護效益最大化為目的來綜合調控排污交易市場的運作，并構建相應交易和監管平臺，并跟進相關交易促進交易發展。

（責任編輯：章樊）