土地制度改革的現(xiàn)狀與前景

◎黃小虎

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土地制度改革的現(xiàn)狀與前景

◎黃小虎

中國的改革開放事業(yè)，是從農業(yè)聯(lián)產承包責任制取得突破，以此為發(fā)端而展開的。聯(lián)產承包的本質，是農村土地使用制度改革。經過幾十年的實踐、探索，對農用地改革的市場化方向，全社會上上下下基本形成共識。當然，對具體的路徑怎么走，也還存在分歧。

有人說，農村改革只進行了一半。我認為，從土地制度改革的角度思考，這話有道理。除了農用地，農村集體和農民還有不少非農業(yè)用地，包括各類企業(yè)用地、公益事業(yè)用地、宅基地等等。從理論上概括，它們都屬于集體建設用地。這些土地與農地一樣，也都是農民的財產。應該怎么用，怎么管？實踐中經歷了較大的曲折。

改革開放后有十幾年時間，總的政策取向是鼓勵農民利用這些土地走向市場，發(fā)展非農產業(yè)。否則，不會有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的大發(fā)展，又對中國的城市化起了重要的促進作用。不僅催生了大量小城鎮(zhèn)，還培育了一些大中城市，比較典型的是“珠三角”那些城市。例如東莞，改革開放前是個5平方公里的小縣城，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，產業(yè)不斷集聚，現(xiàn)在已是600平方公里、840萬人口的特大城市了。其建成區(qū)范圍有70%的土地，至今仍然屬于集體所有，可以說是一個在集體土地上生長起來的大城市。我國《憲法》規(guī)定，土地所有權不允許買賣，但土地使用權可以依法轉讓。農村集體土地使用權進入市場，是符合憲法精神的。本來，按這樣走下去，有可能比較順利地探索出一條符合社會主義市場經濟要求的土地使用制度和土地管理制度的改革路子，農村的經濟體制改革也就比較完整了。

然而，歷史的發(fā)展總要經歷曲折。1998年修訂、1999年實施的土地管理法規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”（第四十三條）；“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設”（第六十三條）。這兩條規(guī)定意味著，農民不能再像過去那樣，憑借自己的土地財產權利，自主地參與工業(yè)化、城市化進程了。這兩條規(guī)定還意味著，此后的城市化進程，不再是政府在臺前幕后積極引導，市場在臺上發(fā)揮決定性作用的自然歷史過程了，而是讓政府站到臺上，大包大攬了。就這樣，歷史的發(fā)展在這里拐了一個不算小的彎兒。

實事求是地說，拐這個彎兒，也不是什么人的率性而為。就當時的歷史條件，也應當算是一種理性選擇。從20世紀80年代后期開始，土地管理部門推行城市土地有償使用制度改革，但進展并不順利。直到90年代后期，歷經10年，也沒有在全國全面確立國有土地有償使用制度。1998年國家機構改革，成立國土資源部，土地管理升格了，問題才有望得到解決。

新法實施以后，全面確立國有土地有償使用制度的目標，很快就實現(xiàn)了。地方政府也很快學會了靠征地、賣地獲取土地出讓收入，形成所謂土地財政，進而也很快學會了用土地去抵押融資，形成所謂土地金融，并以土地金融為主體，累積起大量的地方債。有錢好辦事，十幾年間，城市的基礎設施建設和舊城改造風起云涌、如火如荼，城市的面貌日新月異。如果我們肯定中國城市化建設取得了巨大成績，那么就應該肯定，現(xiàn)行土地制度和新土地管理法的實施功不可沒。

然而，凡事有利必有弊，初期往往利大于弊，隨著矛盾的運動，會逐漸演化為弊大于利。現(xiàn)行土地制度一個最大的矛盾，就是政府的土地管理部門既是管理者，又承擔了經營國有土地的職能，既是“裁判員”又是“運動員”。這樣一個體制的形成有其歷史原因，新土地管理法進一步把它強化和放大了：政府利用“裁判員”身份，把集體土地變成自己的“運動場”。結果，政府隨意圈占農村土地的現(xiàn)象越來越嚴重，一系列的弊端日益凸顯。

第一，耕地保護的目標不可能實現(xiàn)。地方的建設資金主要依賴土地財政和土地金融，就得不斷征地、賣地，這樣的制度設計本身就不是保護耕地的設計，而是占地的設計。這些年來，全國的城市幾乎沒有例外，統(tǒng)統(tǒng)走的是外延擴張的路子，主要原因就在這里。

第二，惡化了政府與人民群眾特別是與農民的關系。站在農民和農村的角度，通往工業(yè)化、城市化的道路有三條：一是在自己的土地上發(fā)展轉型；二是進城打工；三是國家建設征用土地。前兩條路是主動參與城市化進程之路，第三條則是“被城市化”之路。過去，這三條路都可以通行。東莞等地的經驗表明，在經濟區(qū)位比較好的地方特別是城郊結合部，第一條路可以依托既有的經濟基礎，充分發(fā)揮農村土地和勞動力資源的優(yōu)勢，是一條比較順暢的道路。但是新土地管理法卻把這條路堵死了，三“車道”變?yōu)閮伞败嚨馈保敖煌ā弊匀粨矶隆ＪＯ碌膬蓚€“車道”又都不太順暢，政府與農民的矛盾因而日益凸顯、激化。

第三，透支未來，孕育著政府信用危機和財政、金融風險。政府出讓土地，用地者（企業(yè)或個人）要透支未來收益，才能購買幾十年的土地使用權。就是說，政府出讓土地所獲得的每一筆收入，都有若干企業(yè)或個人的負債與之相對應。因此，政府用賣地收入搞建設，本質上是全社會“寅吃卯糧”，加大了用地企業(yè)的市場風險，降低了用地個人的生活水平。同時，也隱含了相當的金融風險。

第四，導致政府行為扭曲、失控。政府經營土地，為腐敗分子提供了較大的尋租空間。政府經營土地制度，使不同層級政府的職能發(fā)生錯位，降低了行政管理效率。政府經營土地制度，還使社會對政府行為的監(jiān)管出現(xiàn)盲點，政府行為失控，不能及時得到糾正。

以上矛盾和弊端的發(fā)展、顯現(xiàn)，引起了廣泛的關注，土地問題越來越成為社會輿論的焦點、熱點，各界對土地制度改革的呼聲日益高漲。媒體和有關方面的討論、建議，主要集中在征地制度、集體建設用地使用權進入市場、土地財政、土地金融與地方債、地價與房價等方面。

這些問題，也引起黨和政府的高度重視。至少從本世紀初開始，幾乎年年都有中央文件或國務院文件，提出要改革征地制度，要探索集體建設用地使用權流轉的辦法等要求。一些政府部門和地方政府，也按中央精神開展相關改革試點，有的省甚至制定、頒布了全省范圍內集體建設用地進入市場的管理辦法。特別是2008年黨的十七屆三中全會，明確提出要逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，各地更加廣泛地開展土地制度改革的探索、試驗，取得不少成果。然而，改革的決定性突破，必須要由國家修改相關的法律、制度和政策。可惜，這方面卻未能取得任何實質性進展，土地管理法的修改遲遲不能推出，相關的配套辦法即使擬定了，也不可能出臺。而國家層面的制度不改，部門和地方的試點，也很難深入下去。一時間，土地制度改革步履艱難，陷入膠著狀態(tài)。

長期困擾人們的土地制度改革問題，終于在黨的十八屆三中全會上得到破解。與十七屆三中全會決定相比，十八屆三中全會決定是一個全面改革的決定，在繼承各個領域以往改革成果的基礎上，提出了全面轉變發(fā)展方式的頂層設計，既高度重視各領域的突出現(xiàn)象、問題，更注重探究產生問題的深層次體制、機制原因，及各領域之間的內在聯(lián)系，找出既治標又治本的解決辦法。《決定》全文分16個專題，共60條。在第三專題“加快完善現(xiàn)代市場體系”中的第11條，專門論述建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場問題。單看這一條文字，與十七屆三中全會決定的有關論述相比，似乎并沒有太多新意。但是，在第十四專題“加快生態(tài)文明制度建設”中的第51條提出：“健全國家自然資源資產管理體制，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國土空間用途管制職責。”習近平總書記在全會上專門對此做了說明，概括為“所有者與管理者分開”和“一件事由一個部門來管”。這是國家治理思路的極其重大的調整，是轉變發(fā)展方式的關鍵性舉措。這項改革一旦實施，意味著國有土地的所有權將由專門的機構來行使，政府的行政管理部門不再承擔經營土地等自然資源資產的職能了。

十八屆三中全會以后，按照《決定》的部署，習近平總書記親自掛帥，迅速推出許多重要的改革措施。速度之快、力度之大，超出許多人預期。與土地制度關系比較密切的財稅制度、戶籍制度、投融資制度、干部制度的改革，都已推出。土地制度改革的新一輪試點，也已展開，并且授權試點地方可以突破現(xiàn)行法律。最近，中央又發(fā)布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》，這個方案中關于“所有者與管理者分開”和“一件事由一個部門來管”的改革一旦實施，就意味著土地制度改革的正式啟動。從這樣的工作安排中，我們切實感受到中央抓改革的堅定決心，也切實感受到改革是按照明晰的“路線圖”穩(wěn)步推進。因此，我對土地制度改革的前景充滿信心！

（作者系中國土地學會副理事長）