倫敦：集約用地與環境宜居互促共贏

◎ 張琳薇　盧為民

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倫敦：集約用地與環境宜居互促共贏

◎ 張琳薇盧為民

倫敦是英國最大的城市，也是英國的政治、商業、金融、文化和旅游中心。一方面，由于受到行政區劃及綠帶政策的限制，倫敦的市域邊界難以向外拓展，總市域面積共1574平方公里，分為內倫敦和外倫敦兩部分，共33個自治市；另一方面，人口受到首都集聚效應的影響不斷增加，自1986年以來，已從當時的680萬上升到2013年的840萬。

隨著人口的增長，倫敦住房需求不斷增加，同時，人們改善居住環境和條件的愿望也日漸強烈，但城市建設被控制在既定范圍內，如何在有限的發展空間內解決住房問題，構建最佳的居住環境是倫敦市政府近期著力探索的課題。

調整建設用地布局 提升城市居住環境

相關統計數據顯示，1971年倫敦市域面積為1640.8平方公里，其中，住宅用地538平方公里，占城市用地總量的32.79%；2005年倫敦市域面積下降到1596.23平方公里，住宅用地被分為住宅建筑和住宅庭院兩部分，兩者之和達到519.61平方公里，占城市用地總量的32.55%。

對比1971年和2005年兩年的數據發現以下幾個特點：

一是倫敦城市建設用地規模總量基本維持不變，大致為1600平方公里。20世紀40～70年代是倫敦進行大規模新城建設的階段，倫敦市政府對城市建設用地規模進行了較大調整。此后，城市規劃不斷成熟，城市空間組織也已成形，受到城市規劃，尤其是綠化環帶的限制，城市橫向擴張的可能性近乎為零，城市建設用地規模總量基本保持不變。

二是住宅用地面積略有下降，1971年至2005年的年均降幅為0.1%。1971年，倫敦住宅用地面積為538平方公里，到2005年下降至519.61平方公里，住宅用地面積穩中有降。

由于嚴格控制了建設用地總規模，住房用地面積又略有下降，倫敦建設用地的內部結構不斷調整優化，并通過調整住房用地的空間布局，進一步提升城市的居住環境品質。

◆增加綠化用地面積，并提高住宅配套用地占比

1971～2005年，倫敦綠化面積增加了132.7平方公里，增幅達27.8%。2005年，城市綠化用地面積占總市域面積的比例高達38.23%，可見，倫敦市政府十分注重生態城市的營造，為改善居民居住條件，不斷增加綠化用地的供給。

同時，倫敦的居住區內一般設有公共圖書館、洗衣房、郵局、酒吧、飯店、理發店及各種商店等文化、服務設施。公共汽車、地鐵和客運列車可以將市民從居住區帶到城市的每個角落，因此居住區內的居住配套用地占比較高，以2005年為例，純住宅用地為138.96平方公里，與之配套的住宅庭院面積高達380.65平方公里，配套用地面積是純住宅用地面積的近3倍，大大提高了居民居住的便利性和舒適性。

◆住宅布局合理，軌道交通便捷

整個倫敦市域的住宅布局呈現明晰的同心圓形態，局部地區住宅沿軌道交通呈軸向開發，星狀彌漫式分布。從整體上來看，第一環，倫敦市中心布滿了辦公大樓、商店和公共建筑，住宅較少；第二環，內倫敦以聯排住宅為主，但在戰爭中遭到轟炸或戰后被鏟平的地區，修建起了密度較高的公營住房，但即使在建筑最密集的地區仍留有片片空地；第三環，外倫敦主要分布的是郊區建筑，住宅建設的密度顯著低于內倫敦地區；第四環，綠帶，整個城市發展被控制在綠帶以內。

從局部地區看，隨著軌道交通的發展，住宅從中心城區向郊區和新城沿著軌道線路逐步蔓延。由于倫敦缺少通衢大道，市內形成了以私人小汽車連接家庭和鐵路車站、鐵路干線溝通新城和倫敦市中心、公共汽車連接地鐵和鐵路車站的完善體系。倫敦人愿意使用公共交通工具上下班，每天早晨有超過3/4進入倫敦市區的人是乘火車而來的，這也造就了倫敦住宅在郊區沿軌道線路呈帶狀開發，在交通線路末梢呈星狀布局的特點。

◆新城的住宅呈分散組團式布局，盡可能實現職住平衡

倫敦的每個新城由一個中心城及若干個居住社區和工業區構成。其中，中心城設置在新城的幾何中心；每個居住社區有自己的中心，設有社區服務設施，如小學、診所、商店、社區活動中心和酒吧等，新城住宅的這種分散組團模式使得居住社區基本上能就地平衡居民的就業、居住和購物需求。工業區則基本上設置于新城的邊緣地帶。中心城、居住社區和工業區之間主要依靠公共交通連接。這種布局模式不僅實現了新城范圍內的產城融合與職住平衡，而且有利于土地的集約化使用。

◆住房用地與綠化用地交錯環繞，使社區更加宜居

倫敦市內在17～19世紀集中開發了眾多聯排住宅以及被聯排住宅所圍合的花園廣場，這種居住區開發被稱作聯排住宅及廣場開發，而這樣的土地開發形式決定了倫敦住宅與綠化用地的緊密關系。因為英國的聯排住宅一般沒有各自專用的庭院，但眾多家庭共同居住，逐漸形成了很多共有的氣派優美的庭院。英國人向往田園、喜好田園風情，因此在建筑物密集的市區，可以瞭望綠色、享受綠色空間的花園廣場深受他們的喜愛。聯排住宅及廣場開發的流行造就了綠化用地與居住區交錯地分布于城市各處的布局形態，也可以說倫敦就是由這樣的集合體構成的都市村莊，這使得倫敦的居住社區十分綠色宜人。

挖掘存量用地 確保住房供給

在控制用地總量，優化用地結構與布局的情況下，倫敦市政府仍實現了住房供給的增加，如在1971年至2005年的30多年中，住宅用地規模穩中有降，住宅總套數增加了近50萬套，這主要得益于倫敦市政府重視存量用地上住宅潛力的挖掘，確保了住房的有效供給。

◆分階段找準重點，實施存量開發策略

為增加住房的供給，倫敦市政府在住房規劃的不同時期采取不同的用地策略。在規劃早期階段，將重點放在充分挖掘、利用已開發地區住房發展潛力上，高效利用存量住宅地塊；在規劃中期階段，通過改變工業、商業地塊的用地性質，促進土地的混合利用；在規劃后期階段，通過棕地的生態化改造，在棕地上優先開發住房。而且對于部分有實際需求的地區，住房用地的規模還可進一步擴大。據測算，倫敦的機遇性增長地區（規劃中有項目啟動而進入機遇增長期的地區）未來可以新增30.3萬套的住房，而機遇性增長地區又是倫敦主要的棕地儲備區域。因此，倫敦市政府要求各地方政府優先發展機遇性增長地區，充分利用其中的棕地和潛在棕地（可由多余工業用地轉化而來），在交通節點做中低層的高密度住宅開發。

◆設定關鍵性規劃評估指標，確保存量開發任務落實到位

倫敦市政府通過設置關鍵績效指標，對住房規劃的執行情況進行考核評價。如從《大倫敦規劃2011》開始提出了24個關鍵績效指標，其中有多個指標與住房規劃的執行有關。比如，“最大化地使用已經開發土地的比例”就是其中的控制指標之一，以達到“保持新的住宅開發至少96%是先前開發的土地”的目標，該指標的設置可以鼓勵規劃實施者通過二次更新、舊住房改造、盤活空置住宅等方式，充分挖掘新增住房的供應空間，確保存量開發任務落實到位。

◆劃定特定區域，新的住宅項目須在已開發土地上進行

目前，倫敦市政府劃定了20個住宅區，每個區域都設定了引導性的住房供應量。地方政府可引進私人機構在這些區域內進行新建住房的開發，市政府則針對各區域的不同情況，給予撥款、選址和規劃上的幫助，但要求這些項目一定要結合城市更新（提供交通、學校、圖書館、醫院等基礎設施），在已開發的土地上進行。

◆加強需求預測，增加中小套型住房建設規模

《倫敦住宅發展戰略2014》明確提出了倫敦未來住房發展定位，即增加各種所有權類型的住房供給量，特別是增加可支付住房的供給。根據這一目標定位，預測了未來20年的新增住房需求量。其中，三居室以下的房屋達到了38240 套/年，占每年新房需求總數的78.29%，據此，中小套型被確定為政府住房建設、存量改造的主要方向，以確保住房的有效供給。

（原載《中國國土資源報》）