制度反腐新課題：如何加強對黨內權力監督者的監督

郭文亮

〔摘要〕 深入開展黨內反腐敗斗爭，永遠保持黨的先進性和純潔性，這是黨的建設中一個長期的艱巨任務，也是一個復雜的系統工程。要徹底根除黨內權力腐敗現象，既需要加強權力監督者對權力執行者的監督制約，也需要加強對權力監督者自身的監督制約。特別是在黨內監督機構的地位作用提升后，更需要加強對權力監督者的監督制約。近年來頻繁發生的權力監督者自身腐敗現象及對黨政干部進行的有關權力監督者是否需要監督的專項問卷調查表明，大多數黨政干部都認為監督者也需要監督，監督者不受監督將對權力運行造成雙重的損害與影響，誰來監督和怎樣監督監督者問題已成為反腐領域亟待解決的一個新課題。要解決這一問題，需要把監督監督者提升為黨內權力的相互監督制約，一要牢固樹立權力相互監督制約的理念，二要建立健全決策權、執行權、監督權適度分離、相對獨立、相互制約的權力結構與運行機制，三要科學制定化解權力監督制約中出現摩擦的程序。

〔關鍵詞〕 制度反腐，權力監督，相互制約，機制創新

〔中圖分類號〕D26 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）03-0028-08

隨著反腐敗斗爭的不斷深入，人們越來越深刻地認識到，要真正有效地從根本上遏制住權力腐敗現象，必須從人治反腐轉向法治反腐，從權力反腐轉向制度反腐。按照黨的十八大報告提出的“健全權力運行制約和監督體系”和“要確保決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調”的精神 〔1 〕28-29，為了加強對權力運行的制約監督，今后進一步提高黨內權力監督機構的地位和作用是構建新的權力運行機制的必然趨勢。近年來，隨著作為黨內權力監督機構紀委的地位和作用提升，一方面反腐成效顯著提高，但另一方面在一些地方和單位卻又發生了不少紀委主要負責人權力腐敗現象。因此，在提高監督機構的地位和作用后，怎樣從制度機制上加強對權力監督者的監督制約，就成為當前反腐倡廉建設中的一大新課題。

一、近年來黨內權力監督者腐敗案例與問卷調查的結論

法國啟蒙思想家孟德斯鳩在《論法的精神》中曾經深刻地指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗?！?〔2 〕154其中，所謂“一切有權力的人”當然也包括權力監督者。近年來隨著權力監督機構地位和作用的提升，越來越多的權力監督者開始濫權腐敗的現象充分證明了這一點。

（一）典型案例：原湖南省郴州市紀委書記曾錦春腐敗案引發的嚴峻拷問

據媒體報道，近年來先后因權力腐敗而被拉下馬的權力監督者越來越多，除了一些直接從事反腐敗工作的權力監督者，如原最高人民檢察院反貪總局局長羅輯、原貴州省反貪局局長劉國慶、原江蘇省反貪局局長韓建林、原山西省太原市反貪局局長賈軍英、原安徽省蕪湖市反貪局局長潘政治、原廣西壯族自治區賀州市反貪局局長張建輝等，還有相當數量的省市紀委書記因權力腐敗而落馬，僅廣東省就先后有兩位省紀委書記王華元（落馬時任浙江省紀委書記）和朱明國（落馬時任省人大主任）因權力腐敗被拉下馬。這些權力監督者走上權力腐敗之路各不相同，造成的危害和影響也有區別，但其中影響最大、最有典型意義的當屬原湖南省郴州市紀委書記曾錦春。

曾錦春曾經被稱為“告不倒、查不倒、管不倒”的“三不倒”紀委書記，他將權力監督者不受監督的荒誕劇演繹到淋漓盡致的地步。在曾錦春眼里，反腐戰場成了他牟取個人利益的生意場，而作為反腐利器的“雙規”則蛻變成了他的斂財法寶。自1995年2月擔任郴州市紀委書記至2006年9月落馬，曾錦春11年間斂財8000多萬元。他濫用權力監督機構“雙規”的特權，肆意要挾各級官員在項目審批、工程承包、司法審判、人事安排等方面聽命于他，然后非法越權、擅自批條。稍有不順從者立即遭其“雙規”，許多還遭其栽贓陷害和刑訊逼供后丟官坐牢。他甚至還培植黑惡勢力，濫殺無辜，致多人死傷。

令人不可思議的是，當時對于曾錦春的嚴重濫權腐敗行為，不是沒有媒體監督報道，也不是沒有人檢舉揭發，甚至還經時任湖南省委書記楊正午的兩次批示，湖南省政府法制辦、監察室等聯合調查后形成報告，認定對曾錦春把持的郴州市紀委濫權行為應予糾正。但舉報人拿著省政府的報告和媒體的報道去找曾錦春理論，他竟然冷笑著說：“省政府管不了我，你們也告不倒我，這些對我一點用都沒有?！备恿钊说踉幍氖?，后來曾錦春的落馬既不是因舉報人持續不斷的舉報，也不是被上級領導批示查處的結果，而是他與權力更大的貪官市委書記李大倫因爭搶礦產和工程等利益發生內訌，互相亂告亂咬，最后才雙雙落馬。

類似于曾錦春這樣嚴重濫權腐敗的權力監督者，雖然是個案，但在目前體制下，可以說，他既不是第一人，也不會是最后一人。曾錦春后來雖然因濫權者內訌被查處，受到了黨紀和法律的嚴厲制裁，但其濫權行為之惡劣，濫權時間之長久，濫權危害之嚴重，不能不給我們的權力監督體制提出一連串的嚴峻拷問：現有的權力監督體制為何失靈？權力監督者為何如此難以監督？誰才能有權監督監督者？怎樣才能有效監督監督者？

（二）調查數據：大多數黨政干部都認為監督者也需要監督

2014年8月至10月，本課題組面向廣東、廣西、貴州三省來中組部核定的中山大學干部教育基地參加培訓的廳局級及以下黨政干部進行有關權力監督者是否需要監督的專題問卷調查，發出問卷500份，收回483份，有效問卷476份，其中面向紀檢干部發出的問卷247份。本次問卷調查表的設計除了了解參與調查者的基本情況外，共設計了10道有關權力監督者的單選題和多選題，其中5道題是關于怎樣監督監督者的題目，具體調查結果如下：

1.在回答“您認為在提高紀檢監察機構地位和作用情況下，作為履行權力監督職能的紀檢監察機構本身需要監督制約嗎”這個問題時，認為很需要的高達98.74%，可有可無的只有0.63 %，不需要的只有0.21 %，說不清楚的只有0.42 %。其中紀檢干部選擇“很需要”的也高達98.3%，選擇“可有可無”的占0.8%，選擇“不需要”的占0.4%，選擇“說不清楚”的占0.4%。

2.在回答您認為“現在某些紀檢監察機構負責人也出現了貪腐現象，其主要原因是什么”（多選題）這個問題時，認為是貪腐者個人素質問題的占32.9%，是監督者不受監督的占57.11%，是大環境影響的占24.41%，是其他因素的占3.4%。其中，紀檢干部選擇“貪腐者個人素質問題”的占40%，選擇“監督者不受監督”的占48.2%，選擇“大環境影響”的占22%，選擇“其他”的占2.9%。

3.在回答“您認為加強對紀檢監察機構的監督制約會削弱反腐倡廉工作嗎”這個問題時，認為會削弱的只占4.9 %，不一定的占11.92 %，不會的高達79.78 %，說不清楚的占3.4 %。其中，紀檢干部選擇會削弱的占5.4%，選擇“不一定”的占13.6%，選擇不會削弱的高達76.9%，選擇說不清楚的占4.1%。

4.在回答“您認為應該由誰來監督制約紀檢監察機構才能有效防止監督者自己發生腐敗現象”（多選題）這個問題時，認為同級黨委的占46.31 %，認為同級黨代會的占30.94 %，認為上級紀檢監察機構的占61.26 %，認為民主黨派的占36 %，認為人大政協的占43.37 %，認為其他的占21.47 %。其中，紀檢干部選擇同級黨委的占46.6%，選擇同級黨代會的占27.5%，選擇上級紀檢監察機構的占46.2%，選擇民主黨派的占28.7%，選擇人大政協的占35.2%，選擇其他的占22.3%。

5.在回答“您認為怎樣才能有效防止紀檢監察機構自身的權力腐敗現象”（多選題）這個問題時，認為應加強對紀檢監察機構廉政教育的占65.75 %，認為應強化紀檢監察機構自身反腐倡廉建設責任制的占78.1 %，認為應建立健全決策、執行、監督三權相互監督制約機制的占90.73 %，認為應建立獨立于黨政機構之外的針對紀檢監察機構的監督制約機構的占71.67 %。其中，紀檢干部選擇應加強對紀檢監察機構廉政教育的占66%，選擇應強化紀檢監察機構自身反腐倡廉建設責任制的占80.2%，選擇應建立健全決策、執行、監督三權相互監督制約機制的占92.3%，選擇應建立獨立于黨政機構之外的針對紀檢監察機構的監督制約機構的占65.6%。

從上述調查數據不難發現，在“要不要監督監督者”和“怎樣有效監督監督者”問題上，僅僅在黨政干部隊伍中就獲得了很高的認同比例，尤其是紀檢干部自己也覺得應該接受監督，可見加強對監督者的監督已經勢在必行，而且亟待先行。這些調查數據也說明，監督者自己不接受監督，就很難真正有效履行其對別人的監督。正人先正己，只有監督者自己率先垂范，自覺接受監督，才有底氣去嚴格監督別人。

（三）深刻啟示：監督者不受監督將對權力運行造成雙重的損害與影響

上述典型案例和問卷調查數據都充分證明，權力監督者的權力不僅需要監督，甚至需要更嚴格的監督。一旦監督者的權力失去監督，它對權力的正常運行所造成的嚴重損害與惡劣影響更大。誠然，一般的權力失去監督都會對權力正常運行造成損害和影響，但權力監督者的權力失去監督就會造成雙重的損害與影響，除了直接損害權力的正常運行外，它還嚴重損害了人們對權力監督者的心理期待：既然權力監督者自身都腐敗了，它怎么還會去監督別人的權力腐??？既然權力監督者自身都腐敗了，還指望誰來監督權力的正常運行？一般來說，發生權力腐敗并不可怕，因為人們還可期待權力監督者對此進行監督懲罰，但如果權力監督者自身也腐敗了，被監督的權力使用者就更容易發生腐敗了，由此而導致人們對權力監督的期待也就失去信心了。一旦權力使用者和社會大眾都失去了這方面的心理底線，整個權力運行的無序和混亂就可想而知了，這才是真正可怕的。

二、加強對黨內權力監督者的監督引出制度反腐新課題

近年來，隨著越來越多的紀委負責人因權力腐敗落馬，人們越來越深刻地認識到，不僅決策權、執行權需要監督，監督權也需要監督。但誰來監督監督者？怎樣監督監督者？這樣的問題在當前的權力運行實踐中還是一個尚未引起人們足夠重視的重大新課題。要解決這樣一個重大新課題，不能孤立地就監督者研究監督問題，而必須把它放在整個權力運行體系中，從權力監督制約理念到權力運行結構機制，乃至權力監督制約程序進行科學、系統的頂層設計。正如習近平總書記在黨的十八屆中紀委六次全會上說的：“要完善監督制度，做好監督體系頂層設計，既加強黨的自我監督，又加強對國家機器的監督?！?〔3 〕限于篇幅，本文只就怎樣加強黨內監督做一點初步探討。

從權力監督制度的頂層設計來說，誰是權力的監督主體，這是必須首先明確的。一般來說，凡是公共權力都必須接受各相關利益主體的監督制約。中國共產黨作為掌握公共權力的執政黨，按照憲法和黨章的要求，既要接受黨外各權力和權利主體（如民主黨派、人大政協、司法機關、新聞媒體以及人民群眾）的監督制約，也要接受黨內自身各權力主體的監督制約。

從現行的黨內權力監督制度來看，誰是監督者即紀委的監督主體不是十分明確，或者說沒有得到真正落實。理論上說，黨代會和黨委會都是對紀委的監督主體，但黨代會五年才開一次，在沒有黨代會自身常設機構的情況下，哪有實際可能履行監督紀委的職能？黨委與紀委的關系比較復雜，理論上是紀委監督黨委，但實際上是黨委領導紀委。在缺乏權力相互監督制約理念和機制的情況下，既談不上紀委有效監督黨委，也談不上黨委嚴格監督紀委。因此，一旦發生了領導干部權力腐敗現象，如果追責，是沒有主體負責任的。即使2010年12月中共中央、國務院頒布的《關于實行黨風廉政建設責任制的規定》明文規定：“領導班子主要負責人是職責范圍內的黨風廉政建設第一責任人”，但事實上，過去黨內發生的多起權力腐敗現象，包括紀委負責人嚴重腐敗現象，很少追究到其單位主要負責人的責任。之所以發生這種無責任人可追或有責任人也不問責的現象，一是這些規定只是針對廉政建設這個具體工作而非權力相互監督制約的制度安排；二是這些規定只是黨政部門的工作管理條例而沒有上升到黨章和法律層面的頂層設計高度，導致權力執行者意識不到自己對權力監督者的監督制約主體責任。

為了解決黨內監督制約監督者的主體缺失問題，需要從黨章的高度進一步明確規定黨代會和黨委會對紀委的監督制約主體地位。黨代會作為黨內最高決策者和最高監督者必須在黨內重大事項和重要人事問題上對紀委的監督負起最高監督職責，而黨委會作為黨內權力執行者必須對紀委的日常監督工作負起直接監督制約職責。一旦發生權力塌方式嚴重濫權腐敗行為，除了對濫權腐敗者進行懲戒外，還要視其性質和程度依次追究同級紀委、黨委和黨代會的監督制約責任。只有通過權威的頂層設計明確規定黨代會和黨委會對紀委的監督制約主體地位和責任，才能真正解決“誰來監督監督者”問題。

解決了“誰來監督監督者”問題之后，還要進一步弄清對監督者“監督什么”的問題。不弄清對監督者的監督內容，不僅不能有效監督監督者，反而有可能會造成對監督者正常行使監督權力的傷害。黨內權力決策者和權力執行者對權力監督者的監督制約不是簡單肯定或否定監督者的監督結果，而是針對其監督的依據是否合理合法、監督的程序是否規范周延、監督的過程是否公開透明進行監督制約。

紀委在履行監督職能時的依據是否合紀合規并充分可靠，這是黨代會和黨委會對其進行監督制約的核心內容。依據是監督者履行監督職能的基礎性條件。依據既包括黨紀黨規的制度規定，也包括真實可靠的違紀違規事實。只有掌握充分的依據，才能進行合理合規的監督。但過去某些地區和單位的紀委負責人打著監督之名行濫權腐敗之實，就是違背黨紀黨規，任意栽贓罪名，打擊迫害那些敢于堅持原則、不愿向其行賄討好的干部，從而造成冤假錯案和紀委官員的腐敗。因此，黨代會和黨委會在監督制約紀委的監督行為時，首先就要檢驗其監督的依據是否符合黨紀黨規，所指控的違紀違規事實是否真實可靠。只有以黨紀黨規為依據，以真實可靠事實為準繩的監督才是合紀合規的正當監督，否則就是濫權腐敗。

紀委在履行監督職能時的監督程序是否規范周延，這是黨代會和黨委會對其進行監督制約的重要內容。監督程序是為解決監督任務而預先編制的工作執行方案和步驟。嚴格按照監督程序進行監督也是監督者履行監督職能的重要條件之一。但過去發生的一些紀委負責人濫權腐敗行為，很多就是繞過必要的監督程序，草率地決定對被舉報的黨員干部是否進行“雙規”。凡是向其輸送利益者，即使違紀違規也可以不“雙規”；而不向其輸送利益者，即使不違紀違規也可以“雙規”。因此，黨代會和黨委會在監督制約紀委的監督行為時，就要重點檢查監督者是否嚴格按照監督程序進行監督。只有嚴格執行規范周延的監督程序，才能避免監督者的濫權腐敗行為。

紀委在履行監督職能時的監督過程是否公開透明，這也是黨代會和黨委會對其進行監督制約的重要環節。一般來說，除了少數涉及國家安全領域或合法的個人隱私等特殊情況外，正常的監督過程是應該也可以公開透明進行的，恰恰是那些以謀私利為目的的監督過程才是不能公開透明的。因此，黨代會和黨委會在監督制約紀委的監督行為時，就要抓住這個重要環節，嚴格審查其監督的過程是否公開透明，凡是暗箱操作的監督行為就要及時查處和糾正，以確保權力監督行為在陽光下運行。

三、把監督監督者提升為黨內權力的相互監督制約

在強化對監督者的監督問題上，解決“誰來監督”和“監督什么”固然重要，但更重要的是要解決“怎樣監督”問題。在“怎樣監督”問題上，黨內權力決策者和權力執行者對權力監督者的監督制約不是越俎代庖或直接干預權力監督者的監督，而應該是從牢固樹立相互監督制約理念，到建立健全決策權、執行權、監督權相互制約權力結構與運行機制，再到科學制定化解權力監督制約中出現摩擦的程序等方面對權力監督者進行全方位的嚴格監督制約。

一要牢固樹立權力相互監督制約的理念。理念既是人的思維活動結晶，也是人的實踐活動指南。理念常常深刻影響著人們的行為方式。從這個意義上說，在權力監督制約問題上，有沒有權力監督制約理念，就在一定程度上影響甚至決定著權力運行者是否接受權力監督。

在要不要接受權力監督制約問題上，從理論上來說大多數官員一般都不反對權力監督制約的理念，至少不會公開反對。但現實中卻有不少官員可以認同對別人的權力監督制約，卻不愿接受對自己的權力監督制約。究其原因，除了權力能帶來利益這個直接原因外，還有一個重要因素就是這些官員沒有從內心真正樹立權力相互監督制約的理念。

怎樣才能牢固樹立權力相互監督制約的理念？

首先，必須讓掌權者（包括權力決策者、執行者和監督者）弄明白“權為誰所授，權為誰所用”的道理。在權力來源問題上，除了古代封建帝王宣揚的“君權神授”外，到了近現代，無論是資產階級思想家還是馬克思主義者，幾乎都認為一切權力來自于人民，因而一切權力都必須服務于人民。在權力來源問題上，西方的資產階級學者和思想家則很早就提出了“主權在民”的思想。英國著名的近代民主啟蒙思想家洛克最早就提出，權力是人民為了擺脫在“自然狀態”下自己的權利經常受到威脅侵蝕，而將權力“讓渡給國家”，因此，他特別強調，人民讓渡給國家的這種“政治權力是每個人交給社會的他在自然狀態中所有的權力，由社會交給他設置在自身上面的統治者，附以明確的或默許的委托，即規定這種權力應用來為他們謀福利和保護他們的財產?！?〔4 〕105后經法國的盧梭和美國的杰斐遜等資產階級思想家不斷完善，形成了較為系統的“主權在民”思想理論。馬克思主義經典作家在批判繼承資產階級思想家關于權力來源理論的基礎上，更加科學地闡明了一切權力來源于人民的思想。馬克思基于歷史唯物主義的世界觀和方法論，始終認為世界是物質的，物質是人民群眾創造的，人民群眾才是歷史的真正主人，而國家工作人員則是為人民群眾服務的“公仆”。因此，馬克思在《法蘭西內戰》一文中評價世界上第一個由人民當家做主的新政權時就指出：巴黎公社“徹底清除了國家等級制，以隨時可以罷免的勤務員來代替騎在人民頭上作威作福的老爺們，以真正的責任制來代替虛偽的責任制，因為這些勤務員總是在公眾監督之下進行工作的?！?〔5 〕96為了防止國家機關工作人員“由社會公仆變為社會主人”，馬克思還特別肯定了巴黎公社頒布的兩個重要措施，一是所有公職都“交給由普選出的人擔任，而且規定選舉者可以隨時撤換被選舉者”，二是“它對所有公務員，不論職務高低，都支付給跟其他工人同樣的工資?！?〔5 〕13這里，馬克思不僅清晰地說明了人民與官員的權力授受關系，而且也明確指出了人民與官員之間的監督與被監督關系。但現實中很多官員卻不明白這個道理。在有些官員看來，他們之所以能坐到某種權力位置上，完全是上級某領導欣賞他，喜歡他，才提拔了他。所以，在他得到這個位置后就必然只聽命于上級領導，盡力為領導辦好事。正是因為這樣一種權力授受觀念才促使他為了進一步往上爬，不擇一切手段去搞好跟領導的關系，因而就出現了跑官買官現象。反之，如果官員明白了他的權力是人民所授，他就會勤勤懇懇地忠于人民，服務于人民，并自覺接受黨組織和人民的監督。

其次，還必須讓掌權者搞清楚權力的二重性以及由此而產生的兩種完全不同的后果。權力是一把雙刃劍，它既可以用來為廣大民眾造福，也可以為個人或少數人謀利。如果掌權者看重的是權力可以為人民大眾造福這一面，他就會珍惜這種權力并運用它盡可能為人民大眾多造福，多謀利。這樣做的結果理所當然應該得到黨組織和人民的肯定與重托，從而也讓他個人的事業得到不斷發展，他的人生價值也在為人民服務中得到充分體現。反之，如果掌權者只看到權力可以為個人謀私利這一面，他就會盡一切可能利用手中的權力不斷為自己或少數人謀私利，得好處。但如果只看到權力的這一面，其后果最終難免受到人民的唾棄和嚴厲的懲罰。正是權力的這種二重性導致了掌權者的兩種截然不同的結果。如果官員真正弄清了權力的這種二重性及其不同后果，他們應該會接受對權力的相互監督制約。而事實上，現在的官員們并不是不明白這個道理，但明白了這個道理為什么還會鋌而走險以權謀私呢？毋庸諱言，以前因為體制的不健全和體制改革的不到位，的確有腐敗官員僥幸逃過被查處的，而現在就要讓官員明白，隨著反腐力度的加大和體制改革的全面深化，官員的貪瀆行為被檢舉和查處的幾率將大大提高，最后必將落得身敗名裂。這種權力的二重性及其引發的兩種不同后果值得每一個掌權者認真思考和嚴肅對待。

最后，尤其應該讓權力監督者知道，加強權力的相互監督制約，既是對權力決策者和權力執行者的保護，也是對權力監督者的保護。應該說，加強權力監督制約固然首先是出于對公權力的維護，以免公器私用，但實際上也是對掌權者自身的保護。因為嚴格的權力監督制約既可保護公權力不被濫用，與此同時也可減少掌權者濫權瀆職的機會。平心而論，從這些年被拉下馬的貪官走上犯罪的心路歷程來看，不難發現，其中不少貪官并不是一開始走上仕途就貪的，其中不少人原本也是積極向上，甚至也很清正廉潔的，只是隨著他手中的權力越來越大，社會上的誘惑和進攻越來越猛，加上缺乏嚴格有效的權力監督制約，才一步一步陷入貪瀆犯罪的深淵。因此，加強對權力的相互監督制約，既減少了權力的決策者和執行者貪腐的機會，也減少了權力的監督者瀆職的機會。任何權力如果不受監督制約，都會發生濫權瀆職行為，監督權力也不例外。原浙江省紀委書記王華元和原廣東省紀委書記朱明國等紀委官員走上犯罪道路的事實就充分說明了這一點。從這個意義上說，官員即使不從執政為民的公義考慮，僅從個人的政治生命和職業安全的私利權衡，也應該接受和樹立權力相互監督制約的理念。

二要建立健全決策權、執行權、監督權適度分離、相對獨立、相互制約的權力結構與運行機制。在黨的十七大之前，無論是國家權力還是執政黨權力，雖然沒有明確提出把權力分成決策權、執行權和監督權，并使之相互監督制約，但社會主義國家的權力架構從初創時的制度設計就有這種安排，事實上這三種權力職能機構也一直存在，如國家權力方面的立法和決策機構是人民代表大會，行政執行機構是國務院，監督機構是監察部和審計署（設在國務院下）。執政黨的權力架構也有這三種職能機構存在，如決策機構是黨代會，執行機構是黨委會，監督機構是紀律檢查委員會。只是這三者之間的關系沒有形成實質的相互監督制約關系，而是三權集于一身，權力基本上都集中在權力執行機構。從中央層面來說，行政的權力實際上掌握在國務院，執政黨的權力實際上掌握在中央委員會。從地方層面來說也是如此。正是這種權力過度集中才造成了權力的腐敗與濫用。黨的十七大和十八大先后明確提出要“建立健全決策權、執行權、監督權相互制約又相互協調的權力結構與運行機制” 〔1 〕28，這就為我們重新厘清這三種權力的關系，科學構建合理的黨內權力結構和運行機制提供了有力的理論依據。

第一，在權力配置上適度分離。要建立健全權力相互監督制約機制，首先要在權力配置上，使決策權、執行權、監督權由三權合一變成適度分離?，F有的權力結構過分集中于權力執行機構，權力執行者既當董事長（決策者）又當總經理（執行者），既當運動員（執行者）又當裁判員（監督者），三權高度合一。權力高度集中于權力執行機構雖然在某種程度上有利于權力的高效運行，也有利于決策的貫徹落實，但也很難避免自身權力的腐敗與濫用。只有將權力適度分離才能有利于權力相互監督制約。所謂適度分離，就是既不能像現在這樣三權高度集中于一身，也不能像西方那樣三權鼎立，平起平坐。三權合一固然不科學，但三權完全鼎足而立，也不利于權力協調運行，如美國總統克林頓和奧巴馬執政時期先后出現因內部權力制衡而導致政府權力癱瘓?？茖W的權力結構應該是既要適度分離，以便相互監督制約，又要相互協調，以防止因制衡導致權力癱瘓。

怎樣把握權力的適度分離？與西方的三權鼎足而立、平起平坐不同，科學的三權分離并不是三權鼎足而立，而是三權雖然分離，但各自地位并不完全平等。其基本架構是：決策機構黨代會的地位是最高的，它既是最高領導機構、最高決策機構，也是最高監督機構、最高協調機構。在其下面是權力執行機構黨委會和權力監督機構紀委會，權力執行機構和權力監督機構的地位是平等的，他們共同向決策機構負責，并接受其領導和監督。借用幾何圖形來說明這種區別也許更清楚明白：西方的三權關系是一張平面的三角形，三權地位處在同一個層次；而我們講的黨內三權關系是一張豎立的三角形，三權地位有高低之別（如圖1和圖2所示）。

第二，在權力關系上相對獨立。要建立健全權力相互監督制約機制，不僅要使三權適度分離，還要讓三權各自具有相對的獨立性和權威性。權力的獨立性和權威性是權力相互監督制約的前提?，F有的黨內三權關系中，決策機構黨代會在權力理論上有很高的獨立性和權威性，但由于種種原因其實際權力被虛化弱化了，因而并無獨立性與權威性?，F行監督機構紀委的權力無論是理論上還是實際上都沒有獨立性和權威性。真正擁有實權的是權力執行機構黨委會，其獨立性與權威性倒是貨真價實的，但這種獨立性和權威性是不正常、不合理的。要建立真正的權力相互監督制約機制，就必須賦予三權各自相對的獨立性與權威性。

所謂相對的獨立性與權威性是指：權力決策機構的獨立性與權威性最高，權力執行機構和權力監督機構的獨立性與權威性次之。權力執行機構與權力監督機構的獨立性與權威性是平等的，二者之間不存在統屬關系。這樣做也符合當年列寧創建黨內專門的權力監督機構（當時叫工農檢察院，后改為紀律檢查委員會）時的初衷。只是到了斯大林時期，他為了便于搞專制獨裁，才把監督機構降為執行機構的被領導地位，從而讓監督機構失去了應有的獨立性與權威性。長期的實踐經驗證明，缺乏必要的獨立性與權威性，權力監督機構是根本發揮不了監督制約作用的。需要特別指出的是，所謂相對的獨立性和權威性，絕不是要把黨代會與黨委會和紀委會搞成西方三權分立的權力機構，這不利于保持黨的團結和統一。但現有的三權高度合一，也不利于黨內權力的正常運行。近年來中國共產黨吸取了這方面的教訓，逐步提升了權力監督機構的地位和作用，明顯提高了監督效果。但提升了權力監督機構的地位和作用后，怎樣加強對權力監督者監督制約的重要性和緊迫性又顯現了出來。

第三，在權力運行上相互制約。建立健全權力相互監督制約機制的最終目的是要實現權力運行上相互監督制約。如果具備了權力的適度分離和相對獨立性與權威性，就為決策權、執行權和監督權的相互監督制約提供了可能。

實事求是地說，在權力相互制約問題上，過去很多人可能知道權力相互制約這個名詞概念，但未必真正理解其內涵，更遑論行使其相互制約的權力了。今天，我們究竟應該怎樣對權力進行相互制約？一談到權力相互制約，人們很容易想到西方的三權分立。三權分立固然是一種權力相互制約模式，但權力相互制約的模式并不只有西方三權分立這一種。不同的時代，不同的國家，由于其歷史文化的特殊性，可以有不同于別國的權力相互制約模式。社會主義國家更應該有別于資本主義國家的權力相互制約模式。今天，我們雖然沒有完備的權力相互制約機制，但實際上現行的憲法、黨章和各種黨政監督條例已經明確規定了權力相互制約的基本內容，只是沒有引起我們的足夠重視，沒有很好地宣傳和付諸實踐而已。以執政黨的權力相互監督制約為例，關于黨的決策機構黨代會對執行機構黨委會和監督機構紀委的制約，黨章第二章黨的組織第十條第（三）款就明確規定：“黨的各級委員會向同級的代表大會負責并報告工作?！薄包h的各級委員會”既包括黨的各級執行機構黨委，也包括黨的各級監督機構紀委，二者都要向同級黨的決策機構黨代會負責并報告工作，這就是說，黨的執行機構和黨的監督機構都要接受黨代會的監督制約。接著第（四）款還規定了黨組織上下級之間的相互監督制約：“上下級組織之間要互通情報、互相支持和互相監督?！标P于黨的執行機構與黨的監督機構之間的相互監督制約，黨章尤其是黨內監督條例詳細規定了監督機構紀委對黨委的監督任務、職能和方式，同時也規定了黨委對紀委的監督制約。關于黨委對紀委的監督制約，黨章和黨內監督條例除了規定黨委領導紀委外，還在黨內監督條例第二章第六條第（五）款明確規定：“黨的地方各級委員會和基層委員會監督上級黨委、紀委的工作，提出意見和建議”，并且在第七條談到“黨的各級委員會委員在黨內監督方面的責任”時也明確規定對“同級紀委的常委、委員和黨委工作部門、直屬機構、派出機關以及相當于這一級別的黨組（黨委）的負責人進行監督”。〔6 〕389這些條款足以說明，現有的規章制度里是有權力相互監督制約內容的，關鍵是如何把這些紙面上的權力相互監督制約規定落實到權力運行的具體實踐中。要落實上述權力監督制約條款，既需要各級領導高度重視并身體力行，還需要理論工作者研究制定一些具體可操作的規則和程序，只有這樣才能真正讓權力相互監督制約落到實處。

權力執行機構黨委除了要負起黨章賦予的監督制約紀委的權力和責任，還要把過去黨委與紀委的領導與被領導關系轉變為相互監督制約關系。從某種意義上說，領導與被領導也是一種監督與被監督的關系，但不是兩個平等主體之間的相互監督制約關系，因而其工作方式也要從領導與被領導的關系轉變為相互監督制約關系。在領導與被領導的關系中，要遵循的是下級服從上級的組織原則，在權力監督運行中，上級有權責令下級改正違紀違規錯誤，下級一般只能被動接受這種監督。而在相互監督制約關系中則是要平等地行使自己的權力和權利，依據現行的黨紀黨規制止、約束對方的違紀違規行為，對方也可主動依據現行的黨紀黨規抗衡對方的制約行為，如果制約者雙方不能達成一致，就要提請上一級權力機構協調裁決。如果說在領導與被領導的關系中主要是依靠權力來履行單向監督責任的話，那么在相互監督制約關系中就主要是依據黨章黨規賦予的權利來履行相互監督制約責任。權力與權利之間一字之差，決定了兩種完全不同的監督性質與監督方式。

三要科學制定化解權力監督制約中出現摩擦的程序。權力一旦實行實質性的監督制約，就難免發生不同權力之間基于各自立場和利益的摩擦與矛盾。這種摩擦與矛盾既有可能發生在權力執行機構與權力決策機構之間，也有可能發生在權力執行機構與權力監督機構之間。在西方三權分立模式下，這種摩擦與矛盾往往發生在行政部門與立法部門之間。但在本文所論及的三權分離（不是西方的“三權分立”）模式下，這種摩擦與矛盾可能主要發生在權力執行機構與權力監督機構之間。當然，也不能完全排除發生在權力執行機構或權力監督機構與權力決策機構之間。限于本文的主題和篇幅，這里主要探討在權力相互監督制約過程中，權力執行機構黨委在監督制約權力監督機構紀委時發生摩擦與矛盾后的解決程序。

在探討權力監督制約中出現摩擦的解決程序時，須有兩個假設前提：一是權力決策機構黨代會具有協調權力執行機構與權力監督機構發生摩擦時的資質與能力。黨代會因為是集體決策，人數眾多，代表性廣泛，不容易發生外界向其行賄導致決策權力發生腐敗。此外，權力決策機構是權力執行機構和權力監督機構共同的領導者和監督者，所以它有足夠的資質和能力在權力執行機構與權力監督機構發生摩擦與矛盾時，擔當公正的裁決角色。二是黨代會應該像人代會一樣，也有自己的常設機構，這個常設機構不是現在的政治局、常委會或書記處，這些機構只是權力執行機構即中央委員會的常設機構，而非黨代會的常設機構，黨代會閉幕后應有自己的常設機構。當權力執行機構與權力監督機構發生摩擦與矛盾時，就可由雙方向其負責的決策者常設機構提請協調裁決。這兩個前提中的后者雖然現在還不具備，但這應該是今后黨的體制機制改革發展的必然趨勢。本文正是基于這兩個假設前提來探討權力執行機構在制約權力監督機構過程中發生矛盾時的協調程序問題。

當權力執行機構在監督制約權力監督機構過程中雙方意見不一致時，第一步應該是通過同級權力執行機構與權力監督機構聯席會議協商解決。聯席會議的人數可適當多一些，以便通過雙方廣泛、充分的協商，解決矛盾。但如果協商解決不了，第二步就提交同級決策機構黨代會的常設機構初審裁決。同級決策機構黨代會的常設機構是同級權力決策機構的代表者，有權力也有責任協調裁決二者之間的爭議；如果雙方不服初審裁決，第三步就提交上級權力執行機構與上級權力監督機構協商裁決。如果說同級決策者的常設機構可能因為各種人際和利益關系太近，在協調過程中難免發生偏袒某一方的話，上級權力執行機構與上級權力監督機構因為與之關系較遠，就會相對比較客觀公正地協調裁決他們的爭議，因此一般性摩擦與矛盾的協調就應到此為止，不再上訴。但問題特別重大、分歧特別嚴重者，第四步也是最后一步才提交同級決策機構召開臨時代表大會終審裁決。所謂“問題特別重大、分歧特別嚴重者”是指影響全局和長遠利益的重大問題，雙方經過反復協商調解仍不能達成一致的嚴重爭議。只有這種重大問題和嚴重爭議，才提到黨代會討論裁決。但因為黨代會涉及參會人員太廣，開會成本太大，若不是特別需要，一般不宜輕易動用這個層次來解決爭議。

在黨代會尚未實行常任制并成立常設機構之前，如果黨委與紀委在相互監督制約中意見不一致時，就直接提交上級權力執行機構與上級權力監督機構協商裁決，裁決不服再由同級黨代會裁決。

總之，通過上述程序，既要讓權力監督制約雙方充分表達訴求和協商，又不能無止境地對峙下去，讓雙方的摩擦與矛盾久拖不決，影響權力運行效率。在權力相互監督制約過程中，既要考慮公平正義，也要考慮成本效率，二者不可偏廢。

“誰來監督監督者”和“怎樣監督監督者”對社會主義國家執政黨的權力運行來說，既是一個老問題，又是一個新課題。說它“老”是因為過去所有的社會主義國家都存在這個問題，而且一直都沒能解決好這個問題。說它“新”是因為過去黨內監督機構紀委地位低、權力小，不容易發生權力腐敗，但現在隨著紀委地位和作用的提升，已經開始越來越多地出現紀委負責人濫權腐敗現象了，因而“怎樣監督監督者”的問題就日益緊迫地提到了黨的議事日程。要破解這一難題，還需要長期的理論研究和實踐探索，逐步形成一套有中國特色的黨內決策權、執行權、監督權既相互監督制約又相互協調的權力結構與運行機制。

參考文獻：

〔1〕胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告〔M〕.北京：人民出版社，2012.

〔2〕孟德斯鳩.論法的精神〔M〕.北京：商務印書館，1961.

〔3〕習近平.堅持全面從嚴治黨依規治黨 創新體制機制強化黨內監督〔EB/OL〕.新華網，2016-01-12.

〔4〕洛克.政府論〔M〕.北京：商務印書館，1983.

〔5〕馬克思恩格斯選集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1995.

〔6〕中國共產黨章程（修正案）〔C〕//中國共產黨章程匯編（一大到十八大）.北京：中共中央黨校出版社，2013.

責任編輯 陳 鵑