政府購買助殘服務的思路創新

儲亞萍

〔摘要〕 近年來，在國家相關政策的激勵下，助殘服務成為政府購買公共服務的重要試點領域。從合肥市的實踐來看，政府購買助殘服務取得了一定的成效，但還存在一些問題。未來政府購買助殘服務創新的可能路徑包括：加大政府投入，擴大政府購買助殘服務項目的內容和范圍；培育助殘社會組織，促進社會組織能力提升；擴大公開招標范圍，嚴格規范購買過程；合理界定購買價格，優化補償機制；完善考核體系，強化服務監管。

〔關鍵詞〕 購買服務，助殘服務，社會組織，購買程序，補償機制，考核與監管體系

〔中圖分類號〕D630 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2016）03-0076-05

2012年，黨的十八大報告提出要加快健全基本公共服務體系；2013年9月，國務院辦公廳頒布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》進一步指出，教育、就業、社保、殘疾人服務等基本公共服務領域，應逐步加大政府購買公共服務力度；2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調，凡是事務性管理服務，原則上都要通過引入競爭機制，采用合同或委托等方式向社會購買。為貫徹黨的十八大以及十八屆三中全會精神，落實國務院相關政策， 探索和規范政府購買公共服務實踐，2014年4月，財政部、民政部等6個部門頒布了《關于做好政府購買殘疾人服務試點工作的意見》。在此政策背景下，合肥市近年來不斷探索購買助殘服務的實踐。為進一步了解合肥市政府購買助殘服務取得的經驗與存在的問題，探索政府購買助殘服務可能的創新路徑，筆者于2015年7月1日至9月15日進行了一次調查，對安徽省殘聯、合肥市殘聯、包河區和蜀山區殘聯、部分助殘服務組織等機構相關領導以及部分殘疾人及其家屬進行了深度訪談，了解他們對政府購買助殘服務實踐的態度和意見。調查發現，政府購買助殘服務取得了顯著的效果，使政府、殘疾人和社會組織均有一定的受益，積累了一定的實踐經驗，但購買實踐中還存在一些問題。要做好政府購買助殘服務工作，需要加大政府投入，擴大購買助殘服務項目的內容和范圍，擴大受益人群；培育助殘社會組織，促進社會組織能力提升；擴大公開招標范圍，嚴格規范購買過程；合理確定購買價格，優化補償機制；完善考核體系，強化服務監管。

一、加大政府投入，擴大政府購買助殘服務項目的內容和范圍

近年來，在發達國家及我國一些地區的示范效應特別是中央政策的激勵下，我國多個地方政府開始探索購買助殘服務的實踐。北京、上海、廣州、深圳、青島、武漢、重慶等地通過培育公益助殘機構、增加政府購買助殘服務項目、購買助殘公益崗位等方式加大政府購買助殘服務的力度。在這種背景下，合肥市政府購買助殘服務逐漸起步。合肥市政府購買助殘服務的內容主要包括：殘疾人康復服務（如白內障復明手術、低視力驗配、假肢和矯形器、貧困殘疾兒童搶救性康復服務、精神病患者用藥等），托養服務（包括機構集中托養、居家安養、日間照料），家庭無障礙改造服務，就業培訓服務。近年來，隨著政府財力的增加，合肥市政府購買助殘服務項目逐漸增加。部分“規定項目”如貧困殘疾兒童搶救性康復、貧困白內障患者復明手術，每年的購買數量都超過了國家規定任務。2015年，精神病患者用藥補助人數由2014年的6990人增加到 8224名，兒童搶救性康復由2014年的1021人增加到1073名。2014年和2015年，合肥市購買白內障患者復明手術任務為1030例，全市在此基礎上又增加500例。有些項目，合肥市擴大了購買服務的享受人群，如貧困兒童搶救性康復，國家任務是0-6周歲，合肥市已經擴大到0-10周歲，個別項目擴大到18周歲。財政實力較強的包河區和蜀山區，兒童搶救性康復已經全部覆蓋到18周歲，貧困白內障患者復明手術已經做到全覆蓋。在為殘疾人家庭進行無障礙改造方面，蜀山區和包河區也是超額完成國家和省規定的任務。如2015年，蜀山區任務是30家，區殘聯將其增加到40家。包河區任務是28家，區殘聯將其提高到40家。在超額完成 “規定項目” 的同時，合肥市政府開始探索適合本地實踐的“自選項目”。通過政府購買服務方式，合肥市為近2000名重度殘疾人提供了集中托養、居家照料和居家安養等服務。

盡管合肥市政府購買了殘疾兒童搶救性康復、重度殘疾人照料和托養、培訓、無障礙改造等服務，但享受對象均有一定的條件限制，還有相當大數量的殘疾人無法享受到這些服務。在其他公共服務如交通、文化、法律、心理、就業等領域，政府購買服務項目偏少或沒有。在購買殘疾人托養服務方面，主要是為擁有合肥市城區戶口、持有二代殘疾人證和“低保證”且殘疾等級為一級或二級的在就業年齡段（16-59周歲）內的殘疾人購買服務，享受對象占殘疾人比例較小。以蜀山區為例，三類托養服務的總享受人數（359人）僅占蜀山區殘疾人總數（7516人）的4.78%，包河區僅為1.04%。而且，農村殘疾人無法享受政府購買的托養服務。另外，合肥市政府為70歲以上低保殘疾人購買居家養老服務，而60-69歲的老年殘疾人則無法享受政府購買的托養和照料服務。因此，從總體上而言，政府購買的項目仍然偏少，覆蓋范圍有限，不能很好地滿足殘疾人日益增長的公共服務需求。

因此，要在加大政府投入的前提下，增加政府購買助殘服務項目的內容，擴大購買助殘服務的享受范圍。從發達國家和我國一些地區的實踐來看，購買助殘服務項目一般較多，覆蓋人群范圍廣。以我國的澳門為例，政府向社會組織購買的助殘服務項目包括：照料、職業培訓、安老服務、康復服務、教育服務、職業康復與職業安置服務等，為有特殊需求的市民提供服務，層面涵蓋了預防性、補救性、發展性等方面，政府購買助殘服務照顧到各個年齡段、不同類型的殘疾人 〔1 〕 。在我國大陸地區，即使經濟社會發展水平較高的北京和上海，政府購買助殘服務的項目還不夠充分，有些項目對某些年齡段也沒有照顧到。經濟發展水平一般的地區如合肥市，政府購買服務項目更少，覆蓋人群范圍更小。因此，借鑒發達國家和我國一些地區的實踐經驗，政府應擴大購買服務范圍，將預防性、補救性、發展性等幾個方面的服務納入政府購買范圍。具體來說，一方面，政府要增加購買服務項目數量，將購買范圍擴大到殘疾人托養、康復、教育、文化、職業培訓、就業、心理咨詢等領域。另一方面，有些已經購買的項目應進一步增加購買數量，擴大受益范圍，使不同年齡、不同類型殘疾人的基本需求能夠滿足。中央政府財政重點投入到購買補救和康復性服務中，但也要更加重視預防性服務。地方政府可以根據財力在做好補救性服務和預防性服務的基礎上，適當購買一些發展性服務，如教育、職業培訓和就業服務等。隨著經濟社會發展和政府財力的增加，政府應逐年調整購買助殘服務目錄，適當增加購買項目，擴大項目受益范圍。其中，中央政府不斷增加“規定動作”，地方政府根據地方財政和殘疾人需求情況不斷增加“自選動作”。

二、培育助殘社會組織，促進社會組織能力提升

政府購買助殘服務是政府與社會組織合作的實踐活動。一方面，政府購買助殘服務是政府轉變職能、將助殘服務提供的具體職能進行轉讓的過程，因此，需要一定數量有承接能力的服務提供機構。另一方面，規范的政府購買客觀上可以為社會組織發展營造公平競爭的環境，促進社會組織能力的提升。經安徽省殘聯審核批準的合肥市兒童搶救性康復機構2014年為22家、2015年為29家（其中民辦25家，公立4家）。在合肥市包河區，貧困兒童搶救性康復機構共11家，其中6家是經過省市殘聯認證的，另外5家主要承接包河區范圍內省康復任務以外的貧困兒童搶救性康復工作，政府購買服務為這些機構提供了生存和發展的空間。包河區還通過政府扶持公益創投項目，孵化了幾家優秀的助殘社會組織。目前，該區還有殘疾人自發組織的機構5家，如一米陽光等，還有殘聯組織的各類殘疾人協會。另外，政府購買殘疾人托養服務為一批社會組織提供了廣闊的發展空間。兩年多來，合肥市佰家伴居家養老服務中心、合肥市金谷醫院、合肥市久久夕陽紅等社會組織不斷發展壯大，提供養老助殘服務能力和專業化水平不斷提高。

從理論上來說，推行政府購買助殘服務，意味著大量助殘服務要公開招標，通過競爭選擇優秀的服務提供機構。然而在助殘服務這一類的社會保障領域，服務提供具有很強的專業性，另外再加上對特定人群的充分照顧，數量和質量十分模糊等特點，不存在自然市場，政府購買可能難以順利推行 〔2 〕181。盡管合肥市助殘社會組織近年來有了一定的發展，但從總體上看，助殘社會組織還不夠發達，承接服務能力有限，導致一些招標項目由于投標機構不足而流標，或者政府沒有足夠的選擇空間，無法找到服務承接機構。目前為殘疾人提供服務的組織主要就是29家康復機構、5家中標的托養機構和2家職業培訓機構。2014年，合肥市 “殘疾人托養服務招標項目”由于投標機構少而流標，最后進行二次招標并且采取互相投標的方式才選擇到符合條件的提供機構。2014年底合同到期后，市殘聯擔心重新招標仍存在機構缺乏問題，并且助殘服務機構初始投入大，一年就重新招標，如果有些服務提供機構被迫退出，會影響其他潛在服務提供者的積極性。最后，市殘聯經過綜合考慮，直接與中標的5家服務提供機構續簽2015年合同。但是，前期相關研究表明，如果沒有足夠的服務提供機構，長期性合作可能會使服務提供機構獲得與政府談判的能力，它們將影響政府針對供應方服務提供制定的標準 〔3 〕。從全國范圍來看，即使經濟較為發達的北京、上海，助殘社會組織也比較缺乏，2013年，上海市約有助殘社會組織300家①，2015年，北京市約有助殘社會組織290家②。如果按發達國家每萬人擁有50個左右社會組織來計算，北京、上海兩地助殘類社會組織數量都應該在2000個以上。

針對助殘社會組織不夠發達、服務承接能力不足的問題，各地應盡快落實公益助殘類社會組織直接登記管理政策，促進助殘社會組織發展。政府應采取引導和鼓勵措施，為助殘社會組織發展提供寬松的環境。2013年《國務院機構改革和職能轉變方案》將助殘社會組織歸類為公益慈善類組織，可以實行直接登記制度。2014年底，中國殘疾人聯合會、民政部聯合頒發的《關于促進助殘社會組織發展的指導意見》進一步明確指出，成立殘疾人康復、生活照料、教育就業、托養、文化體育、貧困救助、無障礙改造等方面的社會組織可以直接依法向民政部門申請登記。在相關法律制度允許的范圍內，地方各級政府應做好各類助殘社會組織登記和服務工作，簡化登記的相關程序，為助殘社會組織的登記注冊創造便利條件。

建立相應的公益孵化園，扶持助殘社會組織發展，免費為有意向的優秀社會組織提供辦公場所，并為其發展創造良好的外部條件，促進社會組織服務能力的提高。除了合肥市以外，上海、北京等地政府通過資金扶持、崗位購買、菜單式服務等方式重點培育和扶持了一批助殘社會組織。成都市政府通過成立專門的助殘社會組織信息中心，為助殘社會組織提供信息服務，將助殘社會組織與殘聯以外的其他政府部門對接，使社會組織承接一些政府購買公共服務項目，培育了一批優秀的助殘社會組織 〔4 〕 。各地可以借鑒相關地區的成功經驗，通過各種方式孵化培育助殘類社會組織，提升社會組織工作能力，促進社會組織承接助殘服務。

三、擴大公開招標范圍，嚴格規范購買過程

在政府購買助殘服務方式的選擇方面，由于社會組織不夠發達或購買實踐不夠規范等原因，國內各地主要采取指定購買，即非競爭性購買方式。2014年，合肥市在全國首次探索以公開招標方式選擇助殘服務提供機構，最后確定了五家社會組織為服務提供機構，并由市殘聯與這些機構簽訂協議。但從總體上而言，政府購買助殘服務領域公開招標使用較少，服務提供機構選擇不夠規范。在貧困兒童搶救性康復、白內障患者復明手術方面，主要采取定向購買方式。政府向轄區內經過殘聯和衛生部門認定的有資質機構購買服務，政府、殘疾人及其家屬均與服務提供機構簽訂相應的協議。低視力驗配、假肢、矯形器提供機構、殘疾人家庭無障礙改造、殘疾人培訓等方面也是通過政府指定方式確定服務提供機構。即使從全國范圍來看，助殘服務購買方面公開招標使用也是相對較少，非競爭性的定向購買較多。政府指定服務提供機構，一方面導致競爭缺乏，難以調動服務提供機構的積極性；另一方面，由于程序不夠公開透明，容易產生腐敗行為，可能會弱化政府購買公共服務的效果。

因此，政府購買助殘服務要擴大公開招標范圍，嚴格規范購買過程。規范的政府購買助殘服務流程應包括助殘服務預算制定、招標、投標、委托等活動。各級政府應落實《中華人民共和國殘疾人權益保障法》，根據助殘服務需求和財政實力情況制定合理的購買助殘服務預算。在此基礎上，為保證政府購買助殘服務的公平性與規范性，嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》及其實施條例、《中華人民共和國招標投標法》及其實施條例等相關法律制度確定購買程序，制定科學的購買評價標準，確保購買過程的公開、透明，不斷擴大公開招標范圍，將公開招標作為政府購買助殘服務的主要方式。對于某些專業性較強的特殊服務，如果無法實行公開招標，可以采取邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等方式進行購買，但要嚴格按政府采購法進行操作，確保購買過程的公開和透明。

四、合理界定購買價格，優化補償機制

在政府購買助殘服務過程中，購買價格至關重要，它一方面關系到政府財政資金的使用效率，另一方面關系到服務提供機構的積極性。合肥市政府在購買助殘服務過程中，部分購買價格是由政府和服務提供機構根據市場價格共同制定的。如兒童搶救性康復、殘疾人職業培訓、重度殘疾人托養服務等。調研中，一些社會組織表示，政府購買服務相關補償偏低，但為何社會組織愿意低價提供這些服務引起了我們的注意。以貧困兒童搶救性康復為例，助聽器項目和腦癱、孤獨癥、智障兒童項目每人每年12000元，只有廬陽區將這一標準提高到13000元。合肥市殘聯一個相關負責人表示：“這個補助價格是2012年定的，現在物價上漲，許多機構難以補償服務提供成本。由于相當大一部分兒童搶救性康復機構是民辦非企業單位，這些機構首先要生存。 有些機構就通過降低服務質量來降低成本，維持生存，這在一定程度上消減了康復服務的成效。而這種做法一般通過監管難以發現，因為康復服務伸縮性很大，降低服務質量不容易被發現。”合肥市一家服務提供機構負責人表示：“機構之所以低價從事這一領域，是因為比較看好這一領域未來的發展。但如果一直看不到希望，可能就不愿意做了。”另一家機構負責人指出：“我們由于還辦了一家康復醫院，盡管我們在殘疾人托養這一領域收入較少，但我們預期康復醫院收入會增加。我們為殘疾人提供照料和托養服務的時候，可以推薦他們中一部分有康復需求的人到我們醫院去。”

盡管大量助殘服務機構從法律上來說是非營利組織，但要維持正常運營，仍需一定的收入來支付其人員工資、房租、水電等費用。因此，對助殘服務提供機構來說，補償機制直接關系到其生存以及服務提供的積極性。而補償機制中，服務購買價格至關重要。目前，除合肥市以外，銅陵、長沙等地政府購買助殘服務也存在定價不合理、補償不到位的問題以及由此引起的服務提供機構的策略行為或營利沖動。要合理確定購買價格，首先要科學地確定購買服務的成本。為了擺脫相關利益的影響，最好由獨立的第三方機構來測定成本。其次，以成本測定為基礎，確定政府購買的價格。購買價格要適中，不能過高或過低。價格過低，服務提供機構沒有積極性，價格太高，政府購買效率難以實現。隨著經濟發展和服務提供成本的增加，政府應逐漸提高各類服務的購買價格。

五、完善考核體系，強化服務監管

政府購買公共服務并不意味著簡單的“簡政放權”，而是要通過創新公共服務提供方式，更好地提供公共服務，提高公共服務的質量和效率，這就要求建立一套服務質量評價體系和相關制度安排 〔5 〕 。在合肥市購買殘疾人托養服務考核方面，政府給予了高度重視。由于購買殘疾人托養服務納入市民生工程，由市財政局統一將民生工程考核對外招標，市民生工程考核辦公室委托中標的第三方會計師事務所對購買服務實踐尤其是財務執行和服務提供情況進行獨立考核。但從總體上看，考核還存在一些問題，如獨立、專業的第三方評估仍較為缺乏，評估指標體系不夠科學合理，評估中服務對象的意見所占分值較少，評估結果不夠公開，評估結果應用不當等。如購買殘疾人托養服務考核評估指標主要由財政局與殘聯制定，考核二級指標包括任務完成情況（8分）、資金管理情況（25分）、制度建設情況（20分）、項目績效情況（47分）。項目績效情況中，服務對象滿意度分值只有5分，該項考核的具體方法是通過電話抽查不低于20%符合條件的殘疾人或其監護人，得出滿意率情況。在購買殘疾兒童康復服務中，主要由市殘聯負責對機構進行考核，每年不少于3次。該評估只關系到下一年度資質評審，而與資金支付不掛鉤。其他的如無障礙改造、就業培訓等方面缺乏比較規范的第三方考核。因此，應完善考核體系。從全國范圍來看，政府購買助殘服務的考核體系仍不夠健全。除少數地區如北京市和上海市以外，大多數地方與合肥市類似，沒有出臺專門的考核辦法，主要以政府部門為主體對服務提供機構進行考核，考核指標體系不夠科學合理。針對這些問題，政府相關部門應按照不同助殘服務項目的特點出臺統一或專門的政府購買助殘服務考核辦法。借鑒發達地區相關經驗，采取公開招標或其他方式邀請獨立專業的第三方機構對購買助殘服務效果進行評價，由第三方機構制定科學合理的評價指標體系；擴大服務對象即各類殘疾人及其家屬滿意度得分在評價指標體系中的比重；擴大服務對象滿意度調查的范圍，提高調查結果的信度；公開考核結果，將考核結果與購買經費、提供資質掛鉤，加大考核結果在購買服務中的運用。

在監督方面，合肥市近年來不斷加大對服務提供的監管。一方面，通過公開招標對服務提供機構進行事前監管；另一方面，在服務提供過程中，通過殘疾人反饋，查閱檔案、日志，現場查看等多種方式加強對服務提供的監管。但由于大量助殘服務具有一定的專業性和特殊性，監管有一定的難度，如兒童搶救性康復服務，有很大的彈性，如果服務提供機構服務質量不高，監管部門難以發現問題。另外，由于監督機制不完善，購買過程中有些操作不夠規范。如殘疾人用服務券買饅頭比市場價高出一倍，殘疾人以高出市場價一倍的價格高價買饅頭，然后再按市場價把饅頭賣出去，從而將居家安養服務券變現，但政府投入到殘疾人托養的600元錢則打了一半折扣 〔6 〕。北京市在居家養老助殘服務券方面也出現過類似的問題 〔7 〕。監督機制不健全，可能會導致服務質量降低，購買成效不高，最終損害殘疾人權益。基于上述原因，應強化對政府購買服務的監管。政府購買助殘服務并不意味著放棄自身的監管責任，一要加強過程監管。對招標、合同簽訂、合同運行、資金管理、實施成效、退出等環節都制定相應的監管辦法，明確監管主體，形成從市場準入到市場退出的全過程監管。二要加強對服務質量的監管 〔9 〕。由于大量助殘服務效果難以量化，為避免服務提供機構降低服務質量以及其他損害殘疾人權益的簽約后機會主義行為，各級政府應通過日常巡查、工作匯報、檔案抽查、殘疾人及其家屬反饋等方式，嚴格監督服務提供機構的行為及服務質量，有違規的責令其整改，整改不到位或情況嚴重的應取消其提供服務的資質。三要加強風險防范，建立相應的責任追究和補償機制 〔8 〕。如果服務提供機構違約造成相應的損失，應追究其責任。造成重大損失的，還應追究政府相關部門和相關領導人的監管責任。另外，還要有相應的預警機制，當服務提供機構因各種原因停止履行合同時，要有適當的補救方案。

注 釋：

①數據來源：根據上海市社會組織網公開信息整理而來。

②數據來源：根據北京市殘疾人聯合會網站公開數據整理而來。

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責任編輯 周 榮