環境治理頂層設計難在哪？

【摘 要】目前，環境治理存在的問題主要是被動型治理、突擊性整治、重過程輕結果以及權利分散，利益分割等。要改變現狀，就要進行頂層設計，那頂層設計主要從以下幾個方面著手。首先要從意識上高度重視；二要從技術手段上支撐；三是資金支持；四是企業轉型升級。

【關鍵詞】環境治理；環境現狀；頂層設計

環境治理涵蓋自然環境和人文環境的治理。就自然環境而言，包括市容市貌、大氣污染、水污染、土壤污染、水土流失防治以及跨地區資源調配等。建設生態文明、保護生態環境逐漸成為各地區的主要以及重點工作。

一、市容環境治理取得的實效

從目前的狀況來看，市容環境的治理取得一定實效，從以下幾個方面可窺一斑：一是環境建設與治理的重點工程立足于生態文明建設以及可持續發展，正在不斷滿足人民群眾的需求，臟亂地區的環境面貌逐步改善；二是對于重點地區、主要街道環境景觀、老舊小區、老舊平房區、歷史文化保護區、風景名勝區、新城和小城鎮環境建設水平不斷提高，郊區、農村、薄弱地區、街巷環境水平在不斷改善，交通要道即鐵路、公路、地鐵和交通樞紐及周邊地區的環境質量也在不斷提高；三是從全國范圍來看，逐步構建了符合現代城市特點的環境衛生管理新模式，初步實現了精細、綜合、全程監管，城鄉環境衛生監管一體化的新格局正在形成；四是道路清掃保潔質量明顯提高，垃圾分類及處理結構進一步優化和調整。

二、大氣、水、土壤環境的現狀

在2014年開展的空氣質量新標準監測的161個城市中，只有9.9%的城市空氣質量達標，剩余90.1%的城市空氣質量不同程度超標。霧霾天氣出現在我國城市的范圍逐漸增大，而且污染程度也越來越嚴重。在中國環保部2014年發布的《中國人群環境暴露行為模式研究報告》中指出，在大氣污染物濃度相同的情形下，我國城市居民暴露于大氣污染中健康風險是農村居民的70%。

2014年，在全國202個城市中開展地下水監測工作，水質較差的城市占61.5%，只有10.8%的城市地下水質達到優良級別。這些監測點除了常規指標超標外，個別監測點檢測出砷鉛等重金屬超標。在中國環保部2014年發布的《中國人群環境暴露行為模式研究報告》中指出，在水中污染物濃度相同的情形下，我國居民經口飲水暴露的健康風險是美國的2.4倍。

2014年，環境保護部和國土資源部公布的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，中國的土壤污染較為嚴重（見表1）。全國土壤總超標率為16.1%，其中重度污染點位比例為1.1%。總體來看，重金屬超標問題以西南、中南地區為甚，鎘、汞、砷、鉛4種無機污染物含量分布呈現從西北到東南、從東北到西南方向逐漸升高的態勢。

耕地土壤點位超標率為19.4%，主要污染物為鎘、鎳、銅、砷、汞、鉛、滴滴涕和多環芳烴。土壤鎘超標率7.0%，其中鎘重度污染點位比例為0.5%。幾年來，農業部門多次抽查結果顯示，中國約10%的大米存在鎘超標問題。

三、環境治理存在的問題

一是被動型治理；二是突擊性整治；三是環境治理重過程輕結果；四是權利分散，利益分割。要改變目前的環境治理狀態，就要實現四個轉變，即主動進行環境規劃建設、實現常態化環境管理、重視環境整治質量以及實現環境治理體制分區域一體化（如目前已經形成的珠三角經濟圈、長三角經濟圈、東三省，以及正在形成的京津冀都市圈以及“一帶一路”布局下的沿線城市），以此推動環境治理體系的完善以及環境治理能力的提高。

四、環境治理頂層設計的難點

唯有實現環境治理的頂層設計才能徹底改觀目前環境治理所存在的問題，那么，環境治理的頂層設計難點到底在哪里？筆者認為，一是行政體制的碎片化。碎片化的行政管理體制導致權利分散，利益分割，一定程度上造成了客觀需要的簡政放權與強大的體制運行習慣以及主觀意志形成的集權制之間存在著一時難以調解的矛盾；二是老生常談的二元問題，即政府與市場的博弈與平衡，政府該放的要放，市場該管的要管。2015年3月，中辦、國辦印發《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，明確了地方各級政府公布權力清單的時間表。浙江省邁出了第一步，規定政府職責為“法無授權不可為”，同時規定市場“法不禁止即可為”，賦以市場自由權。可以說，必須有強大的整治意愿和強大的改革集團來推動政府釋權以及治理法治化，才能逐步改觀“上面千條線，下面一根針”的治理結構。

五、如何推動環境治理頂層設計

推動環境治理頂層設計究竟要從哪幾個方面入手？筆者認為，首先要從意識上高度重視。要有強大的整治意愿改變現在的政績觀，啟動綠色GDP2.0，尋求創新綠色GDP，形成理性、科學的國家統計核算體系；二要從技術手段上支撐。社會轉型靠什么？當然是強大的技術力量，幾次科技革命的導火索都是由于技術突破。要建設生態文明，必須依靠技術手段形成節能環保的社會服務體系；三是資金支持。資金支持要逐步打破現有的財政撥付方式，改變目前僅僅依賴財政補助的局面，在財政資金保障和維持好頂層設計以及宏觀調控的條件下，讓市場資金合理流入，使得財政資金真正發揮導向性和杠桿性的作用；四是企業轉型升級。“十三五”是企業轉型升級的關鍵期，也是中國新能源革命爆發的關鍵期，企業要處理好發展與保護環境之間的關系，堅持“高效、節能、集約”發展路徑，借力新能源革命，借機生態經濟戰略，實現自我轉型升級的同時，推動中國生態文明建設真正落地。

作者簡介：

冀文彥，1982年生，女，內蒙古包頭人，北京城市學院科技與產業發展部主任助理，首都城市環境建設研究基地副主任，講師。研究方向：城市管理，環境治理等。