人民銀行內審問責機制探究

■中國人民銀行南昌中心支行內審處課題組

人民銀行內審問責機制探究

■中國人民銀行南昌中心支行內審處課題組

近年來的人民銀行各級分支機構內部審計力度不可謂不大，但屢審屢犯的現象卻時常發生。究其原因，當前不完善的審計問責制度以及由此導致的后續執行中的問責落實困難可以說是其一重要原因。因此，建立并完善人民銀行內審問責制，推動內部審計發揮最大功效有著重要的現實意義。

人民銀行；內審問責制；內涵；制約因素；國際經驗

中國人民銀行南昌中心支行內審處課題組主持人：宋劍鋒，成員：楊淑慧，徐芬（執筆）。

（江西南昌330008）

一、人民銀行內審問責制的內涵及實施的必要性

（一）問責和問責制

所謂問責，是指委托人(principal)要求代理人(agent)就其行為向委托人(principal)做出解釋。對于一個機構來說，要想實現問責，必須滿足以下基本條件：必須具有清晰的權責劃分標準；必須使問責成為一項長期規范化的制度；問責的內容必須具有可量化性，使每個當事人都了解其行為可能產生的后果；必須讓問責制深入人心，形成一種文化氛圍。準確來講，問責制包括了權力授予、明確責任、全面實施體系化控制三個方面的內容，問責的最終目的是要從積極預防的角度實現權責的統一，保證管理活動基本目標的實現。

（二）人民銀行內審問責制的內涵

審計問責制強調問責的根源來自于審計，一般直接指向于經濟領域和業務管理。人民銀行內審問責制，就是通過內部審計對人民銀行各職能部門所發生的業務或經濟事項進行審計，繼而針對審計中所發現的問題，通過用“問”的制度化保證權責對等，進而追究各分支機構及其工作人員對其職責和義務產生否定性結果應負責任的一種機制。審計問責制一般包含三個方面：首先，通過內部審計發現問題，尋找問題的根源；然后，通過問責主體對問責客體進行責任認定并進行問責；最后，通過制度將上述行為給予“固化”。

（三）建立內審問責機制的必要性

1.審計問責是內部審計適應現代組織治理的需要。組織治理的核心是建立一種“制衡機制”，即有效平衡各方利益關系。而內部審計問責就是實現這種制衡機制的有效手段。內部審計問責的開展，會形成一定的威懾和懲戒力，是對行政處罰、黨紀處罰、法律處罰的有益補充，適用于不夠上述處罰的違規行為，或成為上述處罰的輔助手段。

2.建立內審問責機制是實現內部審計價值的有效途徑。國際內部審計師協會（IIA）認為：“內部審計是一種獨立、客觀的確認和咨詢活動，旨在增加價值和改善組織的運營?！痹摱x表明內部審計的價值是為組織增加價值，而問責機制能夠有效提高組織治理的效率，通過“問責”找到問題產生的根源，并懲治相關責任人，因此對改善組織治理的效果具有積極意義，同時也實現了內部審計為組織增值的目標。

3.審計問責機制是促進審計整改的制度保證。內部審計作為一個監督部門，本身不具備直接的管理權和處罰權，審計整改難以得到保障，極易導致“屢審屢犯”的惡性循環。只有在后續審計程序中繼續追加和啟動審計問責程序，才可以將整改措施落到實處，有效改善后續審計整改的效果。

二、人民銀行內審問責制現狀及制約因素

（一）人民銀行內審問責制的現狀

人民銀行從1998年專門設立內審部門以來，就非常重視內審問責問題的研究和落實，特別是2005年《中國人民銀行領導干部履行職責審計辦法（試行）》的頒布實施以來，不斷探索和完善落實問題責任人制度，對相關責任人進行問責，部分分支機構還將審計結果與績效考核掛鉤，對有關責任人進行經濟處罰，有效地促進了審計整改。但審計問責機制建設畢竟處于探索階段，由于思想認識、配套機制等相對缺乏，導致目前廣泛開展內審問責還存在很多困難和阻力。

（二）人民銀行內審問責制的難點和問題

1.員工思想認識不到位。目前人民銀行內審部門對審計發現的問題一般只要求審計對象進行整改，并報送整改情況，很少對違規問題的當事人實施責任追究和處罰，干部職工已習慣這種“查而不處”的內審方式。建立內審問責制度后，內審發現的問題會影響部門和個人的評價、考核，嚴重的還會受到行政處分，做出經濟賠償，很自然的會增加干部職工的排斥心理和抵觸情緒，這在一定程度上制約了責任追究制度的推廣與發展。同時，有的內審人員也存在畏難情緒，特別是同級監督中的問責更是難度大，難免出現“好人主義”思想和“避重就輕”的情況，影響問責的公正性和嚴肅性。

2.問責程序不夠明確。目前人民銀行審計問責實踐中較為突出的問題是問責主體缺乏明確性。在實踐中，審計問責主體有紀檢監察部門、內審部門、上級業務主管部門等，人事部門的作用未能充分發揮，干部職工參與問責的路徑與有效度不夠。問責主體不明確也影響到整個問責程序的實施，如有的單位出臺了責任追究方面的規章制度，但在由誰問責、如何開展問責方面都缺乏具體可行的流程。此外，現行的問責主要還是針對單位，很少針對責任人。實際上任何“事”都是行為的結果，都是能找到責任人的。這種“重事輕人”的問責方式也使審計的效果大打折扣。

3.問責標準難把握。一是難以準確衡量權責。內審檢查多指向會計、國庫、發行、科技等業務領域，接受檢查多的部門、從事具體操作崗位的人員自然被查出問題的機會多些。如果不管具體情況一味追究責任，會挫傷員工的積極性，背離內審問責的初衷，因而不能將內審問責失之簡單化。二是追究幅度不易把握。是否給予批評教育、經濟處罰、通報批評、行政處分，在內審問責標準與幅度上一般不易把握，不像對待違紀違法問題那樣好量化比照，結果往往是大事化小，小事化了。三是責任界定操作難。審計發現問題的責任界定需要區分集體責任和個人責任、主觀責任和客觀責任、直接責任和主管責任，區分原則是什么，如何界定，缺乏可操作性的標準。

4.缺乏權威的指導制度，處罰標準難統一。人民銀行違規問題責任追究和處罰制度是近年來提出的一項新的管理制度。雖然目前不少分支機構已經開始積極的嘗試，但還處于摸索研究階段，統一權威的違規問題責任追究和處罰制度尚未出臺。對違規問題如何處罰，缺乏相應的具體規定，在具體的責任追究和處罰過程中可能出現“對不同單位或部門的相同違規行為處罰標準不一”的問題，缺乏一個健全完整、統籌安排、運行有序的長效問責機制。

5.現行的管理體制制約了內審職能發揮。根據《中國人民銀行內審工作制度》的規定，人民銀行對內審部門的管理實行先橫后直的模式，內審部門既接受本行行長領導，又接受上級內審部門的指導，這種雙重領導體制制約了內審職能和獨立性的發揮。同時，由于目前內審工作的制度體制、環境氛圍等還在一定程度上沒有理順，內審部門的行政級別與本行各業務部門同級，內審獨立性受到較大影響，責任追究和處罰制度難以有效實施。

三、國家審計問責制的經驗借鑒

當前人民銀行內審問責制的建立還處于初步探索階段。在審計問責方面，國家審計問責發展起步較早，做法較為成熟，雖然國家審計與人民銀行內部審計存在一定的差異，但其問責方面的很多經驗和理念值得我們關注和借鑒。

（一）國家審計問責制情況

國家審計設置模式主要有四種:立法模式、行政模式、司法模式和獨立模式，不同模式下審計問責制度有所區別。

1.立法模式下的審計問責制度。立法模式的特點主要是最高審計機關隸屬于立法機關，采用這種模式的主要有英國、美國、奧地利、俄羅斯等。這些國家的國家審計權歸議會或國會所有，國家審計機關向國會報告工作。立法模式下，又分兩種:一種是以英美為代表的典型的立法模式，即審計的目的在于提出建議，一般不具有行政和司法權力，主要由國會進行問責。另一種是以奧地利、俄羅斯為代表的擴張型立法模式，即審計機關除了向立法機關報告工作、提出建議外，還具有一定的處罰權。立法模式下的審計問責制度詳見表1。

表1 立法模式下的審計問責制度

2.行政模式尤其是審監合一模式下的審計問責制度。傳統的行政模式的特點主要是：“最高審計機關隸屬于國家行政機關，審計機關具有行政權力，不具有司法權。”目前仍采用這種模式的主要有中國及一些非洲國家。由傳統行政模式演化而成的更為獨立的行政型國家審計模式，是以韓國、白俄羅斯等國家為代表的審監合一模式?！皩彵O合一模式下的國家審計機關并非政府下設的職能部門，而是獨立于其他國家機關，直接由總統領導并對總統負責，審計結果直接報告總統和議會。”這種模式下國家審計權具有審計監督和行政執法的雙重性質。審監合一模式下的問責制度詳見表2。

3.司法模式下的審計問責制度。司法模式的特點主要是最高審計機關以審計法院的形式存在，審計法院依照國家憲法規定行使財政總監的職權，享有最高法院的特權，擁有較強的司法權。采用這種模式的主要有法國、意大利、西班牙等。這些國家的國家審計機關獨立于立法與行政機關，享有獨立的審計和司法權?？傮w上，該模式下審計法院有權針對責任人造成國有資產損失的行為判決賠償及其他處罰，但對于涉嫌犯罪的只能移送刑事檢控機關處理。司法模式下的審計問責制度詳見表3。

表2 審監合一模式下的審計問責制度

表3 司法模式下的審計問責制度

4.獨立模式下的審計問責制度。所謂獨立模式實際上是上述模式演變而成，即國家審計機關獨立于政府、議會、司法機關之外。目前采用這種模式的國家主要是德國和日本。日本的審計機關(會計檢查院)對被審計單位的相關人員享有行政處理權，包括對相關人員進行行政處分以及判定是否需承擔賠償責任，但在發現有犯罪行為時，應通知公訴機關處理。獨立模式下的審計問責制度詳見表4。

表4 獨立模式下的審計問責制度

（二）國家審計問責制的比較及啟示

通過比較可見，不同國家的審計問責制度是與其國家審計模式高度契合的，但除了傳統的立法模式下，審計機關不能作為問責主體，主要通過立法機關問責之外，其他模式下的審計問責制度都具有一定的共同點。結合人民銀行實際，以下方面的經驗和做法值得借鑒。

1.問責主體及其職權范圍要明確。國家審計的問責主體主要是審計機關和司法機關，司法機關一般只針對構成犯罪的行為追究刑事責任，極少數情況下由被審計單位的負責人作為問責主體。人民銀行應充分考慮到自身組織治理結構來確立內審問責的主體部門，并清晰界定各自的職責和權限。

2.問責對象要強化對責任人的追究。國家審計的問責對象主要是被審計單位及相關責任人，包括直接責任人和負有領導責任的被審計單位負責人，少數國家對被審計單位的上級管理者實施問責，如韓國、法國。人民銀行在實施內審問責過程中，在對單位、部門追責的基礎上，應進一步強化對相關責任人的問責力度。

3.問責標準和問責內容要進一步細化。國家審計的問責內容主要有三個方面:一是經濟責任，主要針對相關責任人侵占公共資產或因故意或重大過失造成公共資產損失時，要求其承擔退還或賠償責任。二是行政處分，針對被審計單位或相關責任人的財務違法違規行為，審計機關有權要求其停止行為并對相關責任人進行行政處分和處罰。三是刑事責任，對于審計中發現的犯罪行為審計機關無權處理，必須移送司法機關追究相關人員的刑事責任。

4.要出臺相應的問責保障措施。對于審計機關的問責，各國一般都明確規定具體的負責實施單位或負責人；在經濟責任方面，針對單位責任，許多國家規定可直接從單位賬戶中扣除，針對個人責任，許多國家規定不按期賠償的，可從薪金中扣除或比照欠稅等方式處理。此外，大多數國家都非常重視審計結果的公開，強化公眾對被審計單位以及審計權的監督。人民銀行實施內審問責也應出臺有力的保障措施。

四、人民銀行審計問責制的實現機制構建

一套行之有效的人民銀行內審問責體系，應全面解決為什么問責、由誰問責、向誰問責、如何問責、如何實施問責程序、如何對問責程序制度化這些現實問題。本文構建的人民銀行內審問責體系，具體如下：

（一）人民銀行內審問責目標

構建人民銀行內審問責體系首先要明確為何問責，即內審問責的目標，這是推進內審問責實施路徑的起點。按照逐層遞進的邏輯關系可以把內審問責的目標分為三個層次（詳見圖1）。

圖1 內審問責目標層級圖

（二）人民銀行內審問責體系要素

人民銀行內審問責體系的要素主要包括審計問責的主體、客體、依據、內容、標準和方式。

1.審計問責主體

問責主體要解決的是由誰問責的問題?！吨袊嗣胥y行內審工作制度》規定：“內審部門對審計中發現的違法違規問題，應當依據有關法規提出糾正和處理意見；對造成重大責任事故和經濟損失的單位主要負責人和直接責任人，應提出處理建議移送紀檢監察部門。”《中國人民銀行工作人員履行職責監督暫行辦法》規定：“監督工作中發現被監督人員存在違法、違規問題的，由內審部門提出處理意見，或移交紀檢、監察部門查處。被監督人員存在其他不當行為的，內審部門可向其所在單位或上級領導反映，并將有關材料移交人事部門?！庇纱丝梢姡鶕嗣胥y行現行監督制度的架構，對事的處理和對人的處理并不是由一個部門完成的。因此，人民銀行內審部門不能作為問責主體。結合實際，本文建議成立一個由紀檢監察部門作為牽頭部門，人事、內審、有關業務部門為成員的問責工作領導小組來具體實施問責。

2.審計問責客體

問責客體也就是問責對象，是問責過程中承擔責任的一方。不同類型的審計，審計監督的對象不同，相應的審計問責的客體也有所差異。總體來說，人民銀行審計問責的客體既包括部門、單位又包括相關人員。因此問責既可以是對某一部門集體的問責，也可以是對某一具體責任人的問責。但是值得注意的是，審計問責的客體一旦落實到某一部門身上，所導致的問題便是問責客體模糊化，責任界定不清晰，不利于責任的追究以及審計意見的落實。因此無論哪種類型的審計，審計問責最終都要落實到具體個人，明確直接責任、主管責任、領導責任，做到責任明晰，各負其責。

3.審計問責內容

審計問責內容是指審計問責主體對客體進行責任追究涉及到的事項。當前人民銀行內部審計的類型主要包括財務審計、業務專項審計、領導干部履職（離任）審計等，因而審計問責是與經濟責任和業務管理聯系在一起的。在如何問責方面，本文認為可以將對“事”和對“人”的問責結合起來進行，即從強化業務管理和人員管理兩個層面來開展責任追究。內審問責領導小組的業務管理部門主要抓好對“事”的問責，紀檢、人事部門主要抓好對“人”的問責，內審部門負責提出糾正和處理意見，詳見圖2。

圖2 問責領導小組成員問責內容

4.審計問責標準

審計問責標準是劃定責任的依據，必須堅持“權責對等”的原則。國家審計問責都有明確的法律條款為支撐，給出了明確的處罰標準及措施。人民銀行內審問責也應根據審計發現問題的輕重大小決定有關責任單位（部門）或人員需要承擔的責任大小，增強對相關責任人的責任追究。具體問責標準可從問題違規性質、成因、造成的危害和影響、領導重視程度等五個方面考慮，詳見表5。

表5 審計問責標準

當然，在實際操作中，也要考慮到業務工作的特殊性，平衡好加大責任追究和保護員工工作積極性的關系，避免“過度問責”的情況。例如，針對一些業務操作崗位的小問題，如少數漏章、漏簽名等能立即整改的情況，內審部門就無需把這類問題報問責領導小組，可以直接由審計對象的負責人采取提醒談話等形式予以解決。

5.審計問責方式

人民銀行內審問責主要指向經濟領域和業務領域，問責的形式是多樣的，除了像國家審計問責可采取經濟、行政、刑事處罰外，還要結合自身情況，采取一些補充方式，如批評教育、與考核評優掛鉤等。在人民銀行內審問責實務中，對審計發現的問題涉及違規違章行為的，可根據問題的性質和引起的后果，視情節的輕重，采取批評教育、經濟處罰、通報批評、組織（人事）處理、紀律處分等問責方式，涉嫌犯罪的移送司法機關依法處理。就責任單位或部門而言，具體可采取限期整改、通報批評、責令作出書面檢查、降低年度考核等級、取消當年黨委評先資格等處罰方式。就相關責任人，可結合具體情況采取不同的問責方式，詳見圖3；工作人員受組織（人事）處理、紀律處分和被追究法律責任的，當年年度行員考核不得評定為優秀，并取消評先評優資格。

圖3 對相關責任人的審計問責方式

（三）人民銀行內審問責體系部門聯動機制

IIA在《國際內部審計專業實務框架》中指出，內審主要做確認、評價、咨詢、增值工作，并無懲處權。而人事部門作為人員績效評價部門具有一定的懲處權，業務主管部門作為業務管理及考核部門具有一定的考評權，正好彌補內部審計缺乏懲處權的劣勢。在審計問責中，人事部門、業務主管部門與內審部門之間的良好協作會使審計問責制更加完善，實現內部審計與人員管理、業務管理的互利共贏。

因此，本文從以下兩方面入手，構建內審在問責制中的信息傳遞機制：一方面，內部審計觀察問責客體受托責任履行情況是否遵從組織章程，將偏離正軌的活動或存在的風險點傳遞給各業務主管部門，由業務主管部門對其進行整改與控制；另一方面，內部審計在評估問責客體時參照績效考評標準，若有違背績效標準，應追究員工相應責任的，將信息傳遞給人事部門，由人事部門結合部門考核信息綜合評價員工，給予員工獎懲。具體運行機制如圖4。

圖4 內部審計在問責制中的信息傳遞機制

（四）人民銀行內審問責體系執行流程

推動人民銀行內審問責制度的程序化，可以通過制度化內審問責流程來保障完成審計問責的全過程，最大限度減少人為控制，內審問責流程詳見圖5。

圖5 內審問責流程圖

（五）人民銀行內審問責體系的保障措施

1.優化環境，確立內審問責理念。內審問責規范化實質上是一個制度創新的過程，需要基層央行各級人員轉變觀念，充分理解其深刻蘊義。為使內審問責達到預期效果，應著重做好以下工作：一是加大宣傳和溝通力度，為內審問責的開展創造良好的內部環境；二是領導層要重視和支持內審問責，為內審問責制的建立健全和推行奠定基礎，減少阻力；三是各級部門和人員應牢固樹立責任意識和安全防范意識，盡量避免或減少因工作失誤造成問責行為的發生。

2.加強信息溝通，增強相關部門的協調配合。為實現審計問責，有的國家明確規定有關部門如財政部門、稅務部門、其他國家監督機構等有協助審計機關工作的義務。人民銀行內審問責也不能單靠內審部門一家推動，必須加強有關部門的協作，如針對個人經濟處罰的問責，不按期交納的，可直接從薪金中扣除。在監督信息共享方面，可創建一個內審、紀委、人事、業務部門等共享的監督綜合信息平臺，打破監督部門之間業務分割的狀況，實現資源共享和監督的對接。

3.夯實基礎，提高內審問責質量。一是問題定性要準確。問題的性質是決定是否問責的前提條件。在審計中，審計人員要緊扣過錯行為及危害程度，充分收集證據，依法依規定性，并嚴格執行三級復核制度，保證定性可靠。二是原因分析要清晰。問題的原因是確定怎么問責的重要依據。分析問題的原因，關系到問責方式的選擇

。

內審人員應深入分析問題產生是主觀過錯，還是客觀原因；是沒有作為，還是執行偏差。三是責任界定要明確。界定責任是確定向誰問責的基本要求。有責，明責，才能追責。應通過查看資料，詢問相關人員，按照權責一致的原則，劃清直接責任、主管責任或領導責任，保證責任界定合理。

4.加快推進內審問責制度建設。雖然人民銀行某些制度中對審計問責有所提及，但是很顯然規定缺乏系統性，可操作性差。因此，應盡快建立健全內審問責制度，制定一套適用于整個人民銀行系統的責任認定和追究辦法，為工作開展提供一個權威、明確的標準。該制度要做到公平、公正，有嚴肅性；要做到常態化，避免隨意性；要做到有相應的救濟渠道，避免出現不當的問責。

5.完善審計公告制度。審計公告是落實審計問責和實現公眾監督的良好手段。內審部門應當將審計報告尤其是審計問責決定的處理結果提供給審計對象、審計對象的上級主管部門、人事部門作為對干部考核、評價的參考。同時，在現行審計結果公開的基礎上，除了涉密內容，應當進一步實現公告時間定期化、內容規范化，充分披露審計對象的反饋和整改情況。

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