脫貧攻堅 筑夢小康
——鹽津縣精準扶貧精準脫貧的探索與實踐

文 中共云南省委黨校調研組 可順祥 馬黎

脫貧攻堅 筑夢小康
——鹽津縣精準扶貧精準脫貧的探索與實踐

文 中共云南省委黨校調研組 可順祥 馬黎

編者按

黨的十八大以來，習近平總書記對貧困地區脫貧致富奔小康作出一系列重要論述，提出了許多新觀點、新論斷、新要求。2015年初，習近平總書記在云南考察時要求云南要堅決打贏扶貧開發攻堅戰，加快貧困地區經濟社會發展。

當前，云南各級地方黨委政府正在深入貫徹落實習近平總書記扶貧開發的戰略思想，把貧困地區脫貧致富作為一項重大政治責任，匯聚全省上下和社會各方面力量，堅決打贏脫貧攻堅戰，確保全省到2020年與全國同步全面建成小康社會。

在云南烏蒙山深處，鹽津縣廣大黨員干部群眾正在認真貫徹落實中央和省、市黨委政府的決策部署，立下“軍令狀”、拿出硬措施、啃下“硬骨頭”，堅決打好打贏脫貧攻堅戰。

中共鹽津縣委書記李曉（右二）、縣長鄭磊（右一）到基層調研易地扶貧搬遷工作

鹽津縣位于云南省東北部，全縣國土面積2091.5平方公里，轄6鎮4鄉，總人口38.8萬人。鹽津地處烏蒙山核心地帶，由于山高坡陡及特殊地質原因，自然災害頻發，全縣貧困面大、貧困程度深，是集民族、山區、貧困“三位一體”的國家重點扶持貧困縣。目前，全縣尚有6個貧困鄉鎮、55個貧困村、有17571戶65977名貧困人口， 貧困發生率為18.5%。

找準貧困原因為脫貧攻堅工作提供科學依據

鹽津縣地域遼闊，山高坡陡，溝壑縱深，人口眾多，屬國家14個集中連片特殊困難地區中的烏蒙山片區，是昭通市集中連片的深度貧困地區和云南省扶貧攻堅的重點、難點縣。分析鹽津的貧困原因，主要有四個方面。

（一）自然條件惡劣。鹽津縣環境優美，但生態十分脆弱，境內山高坡陡、溝谷縱橫，呈現大山大河大峽谷的特殊地形地貌，山洪、滑坡、泥石流等自然災害頻發，近年來發生的“7.28”“8.25”“7.05”洪澇災害，給全縣經濟社會發展造成了嚴重損失；同時，全縣25°以上坡耕地面積占全縣耕地總面積的43.8%，群眾生產生活條件惡劣，生產生活成本較高，農村貧困群眾因受自然條件的制約，脫貧十分困難。

（二）產業發展滯后。鹽津產業發展起步較晚，縣內產業規模化龍頭企業較少，地方經濟增長缺乏有力支撐，貧困群眾難以實現就近就業，增收途徑少。特別是農業基礎薄弱，產出較低，第一產業發展較為滯后，群眾增收致富較難。

（三）基礎設施薄弱。基礎設施建設滯后是制約鹽津加快發展的瓶頸。近年來，鹽津縣、鄉、村公路建設雖取得了一定成績，但全縣公路臨河、臨崖、臨庫，崎嶇陡峭，等級普遍較低、通路不通車現象突出。尤其是受地質災害的影響，老鹽水線通行條件十分有限，承載能力根本無法滿足發展需求，嚴重制約了鹽津的快速發展。

（四）教育發展緩慢。教育投入嚴重不足，基礎教育水平較低，全縣平均受教育年限僅為7.8年，尤其是初中輟學率達5.09%，超過控制線3.29%。農村勞動力普遍受教育程度不高，貧困代際傳遞的現象在邊緣貧困地區一定程度存在。

強化組織保障全面掀起脫貧攻堅新熱潮

“十三五”開局之年，鹽津縣的脫貧攻堅工作已進入啃“硬骨頭”、攻堅拔寨的沖刺階段。面對脫貧攻堅的重重困難與挑戰，鹽津縣委、縣政府緊緊團結帶領全縣各族人民群眾，以“三年脫貧摘帽，兩年鞏固提升，五年建成小康”為總體目標，把打贏脫貧攻堅戰作為全縣第一要務，舉全縣之力、集全民之智，以更加有力的的舉措、更加有效的行動，迅速掀起了新一輪扶貧攻堅促發展熱潮。

（一）壓實工作責任。堅持以脫貧攻堅統攬經濟社會發展全局，全面壓緊壓實全黨全社會的共同責任。縣、鄉分別成立了黨政主要負責人任組長的脫貧攻堅領導小組，縣政府與鄉鎮、鄉鎮與村總支簽訂《脫貧攻堅責任書》，縣委政府領導包片掛鉤鄉鎮、鄉鎮班子成員聯系村組，層層落實責任。同時，進一步明確各級各部門脫貧攻堅的主責主業，特別是落實各鄉鎮的主體責任、重點扶貧工程專項方案牽頭部門的主抓責任、其余縣級部門單位的參與責任，做到職能工作與脫貧攻堅同研究、同部署、同落實，形成“全黨動員、全民參與、合力攻堅”的工作格局。

（二）制定脫貧計劃。先后出臺了《關于舉全縣之力打贏扶貧開發攻堅戰的實施意見》《鹽津縣易地扶貧搬遷三年行動計劃》《鹽津縣易地扶貧搬遷項目實施細則》《鹽津縣農村危房改造和抗震安居工程實施意見》《鹽津縣脫貧攻堅農業產業發展實施辦法（試行）》《鹽津縣產業扶貧貸款風險補償基金管理辦法（暫行）》等一系列配套措施，確保分三年減貧55個貧困村和17571戶65977人貧困人口，到2018年底前全部實現“脫貧出列摘帽”，與全國全省全市同步建成小康社會。

（三）強化黨建保障。堅持脫貧與黨建“雙推進”，啟動實施“小康示范村、壯大農村集體經濟示范、非公經濟和社會組織黨建示范、領頭雁培養、鄉賢文化弘揚示范、民主法治示范村（社區）、村務全透明、鳳還巢扶貧”八大黨建扶貧創新工程，選優配強基層黨組織負責人和各級扶貧干部，特別是通過從嚴從實選配、從嚴從實履職、從嚴從實監督、從嚴從實考評全面加強第一書記工作，落實脫貧攻堅的組織保障和干部保障。

（四）強化考評督查。制定扶貧考核辦法，對縣級領導、縣直部門、鄉鎮黨政班子及主要負責人、駐村扶貧工作隊和第一書記制定了考核辦法，將單位、個人“掛包幫”考核結果納入年終考核重要內容，對扶貧工作隊及隊員各項職責進行明確、任務進行細化、紀律進行重申，配套建立了駐村、請銷假、通報、召回和季度測評等制度；建立檢察監督機制，縣委督查室牽頭負責督查駐村幫扶工作，縣委組織部牽頭負責檢查駐村工作隊到崗情況，縣、鄉紀委牽頭負責查處問責不作為、慢作為、亂作為和優親厚友、假公濟私等違紀行為。

（五）強化宣傳引導。嚴格執行脫貧攻堅工作信息周報制度，完善縣、鄉、村三級聯動的信息報送工作機制。在廣泛收集信息素材的同時，認真對好的做法、經驗、典型進行總結提煉，形成《鹽津扶貧信息》和《鹽津“掛包幫”“轉走訪”工作簡報》，累計印發信息、簡報64期，進一步加強了扶貧政策、工作亮點、問題分析、“掛星摘帽”、電商扶貧以及優秀駐村扶貧工作干部典型事跡等的宣傳，共同營造脫貧攻堅工作的良好氛圍。

鹽津豆沙關

普洱鎮燈草村易地扶貧安置點

抓住重點環節積極探索扶貧開發新模式

新一輪脫貧攻堅戰啟動以來，鹽津縣認真按照中央及省市脫貧工作要求，堅持“五個一批”脫貧攻堅路徑，圍繞易地扶貧搬遷、住房保障、基礎設施建設、產業發展、民生改善、素質提升、基層黨建、資金整合、金融扶貧等九個方面的重點工作，積極探索扶貧新途徑、新模式和新機制，使扶貧政策到戶到人、扶貧措施落地生根，確保了全縣脫貧攻堅工作順利進行。

（一）健全領導機制。成立由縣委書記和縣長任雙組長的扶貧開發工作領導小組，設立縣、鄉、村三級作戰指揮部，掛圖作戰，形成資金整合、項目實施和力量調配一盤棋的工作格局；建立脫貧攻堅周列會制度，專題研究脫貧攻堅工作；實行縣處級領導掛鄉包村包戶制度。

（二）建立“三進一建”易地搬遷安置政策。把易地扶貧搬遷作為消除絕對貧困、推動城鎮化、舒緩生態壓力、留足發展空間的重大機會，制定實施了以“三進一建”為主的政策措施，鼓勵群眾進縣城，進集鎮，進現有村莊，群眾自愿、條件具備的可以建新村，其余就地實施危房改造。

（三）建立理事會制度。探索實踐村黨支部領導下的“理事會+合作社”的工作模式，帶動群眾脫貧。實現村村成立理事會，依照章程發動、組織和引導群眾參與精準脫貧，堅持“理事會+合作社+農戶”工作機制，大力發展村級集體經濟。

（四）總結推廣“掛星摘帽”工作法。以貧困戶收入為標準，“五看法”為主要內容，逐戶列出脫貧需求清單，完成一項掛上一顆星，公開脫貧工作進度，接受社會監督。

（五）成立聯建委員會。著重從規劃選址、工程招投標、施工隊伍確定、建房價格、工期、建材砂石料、工程質量、資金管理使用等各個環節開展監督。

（六）推行易地扶貧搬遷“1668”工作法。推行易地扶貧搬遷“1668”工作法。即：1個工作機制：堅持“先建機制，后搞建設”原則，村村成立理事會，集中安置點組建聯建委員會。6個群眾說了算：去哪里？即“三進一建”，群眾根據自身條件自己說了算；聯建還是自建，群眾自己說了算；戶型如何選擇，群眾根據自己經濟情況及承受能力自己說了算；建房質量好不好，群眾監督自己說了算；資金誰來管理，群眾自己說了算；產業如何發展，群眾因地制宜自己說了算。6個不準：無理事會不準建；無地質災害評估報告不準建；無規劃設計不準建；不聘請監理不準開工；無土地增減掛鉤方案不準建；干部不準插手工程建設。8個功能配套：一個文化廣場、一個綜合服務陣地、一個公共廁所、一個老年活動中心、一個便民超市、一個農村淘寶店、一個電子金融網點、一個集中養殖小區。

修建通村公路

突出“精準”要求實現脫貧攻堅“對癥下藥”“靶向治療”

精準扶貧，關鍵是要把扶貧對象搞準，把家底盤清，找準“貧”根、尋對“困”源。為此，鹽津縣緊扣“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”四個關鍵環節，在精準施策上出實招、在精準推進上下實功，實現了脫貧攻堅“對癥下藥”“靶向治療”。

（一）實現扶貧對象精準。嚴格按照“五看法”“三評四定”“四步認定”等工作法和程序，對貧困戶進行精準甄別、建檔立卡，實施動態管理，做到有進有出。通過多次建檔立卡“回頭看”，最終確定現有建檔立卡貧困戶17571戶65977人。

（二）實現項目安排精準。按照脫貧出列計劃，2016年主要將項目安排在年內要出列的2個貧困鄉鎮、23個貧困村；并結合具體實際，按照缺什么補什么的原則，統籌在其他貧困鄉鎮安排基礎設施、產業發展和素質提升等項目，確保貧困村項目全覆蓋。

（三）實現資金使用精準。按照“項目跟著規劃走，資金跟著項目走，監督跟著資金走”的原則，建立完善扶貧項目立項、審批、實施、驗收、評估等管理制度，做到項目審批有實施方案和資金使用預算，項目竣工有質量驗收登記和后續管理措施；同時，堅持資金項目公告公示制度，對扶貧資金使用情況進行監督、檢查，確保資金安全、規范運行。

（四）實現措施到戶精準。嚴格按照“六個到村到戶”要求，根據貧困戶致貧原因，因地制宜，因戶施策，結合“5+N”扶貧工作措施，逐戶制定脫貧方案，保障措施精準到戶，使貧困戶增收、受益，確保貧困戶如期脫貧出列。

（五）實現因村派人精準。堅持培養鍛煉干部和推進精準扶貧工作相互融合、相互促進，制定出臺了一整套關于駐村幫扶隊員的考核管理辦法，初步形成了“181”駐村扶貧工作隊管理體系，即1個日常管理辦法，8個考核辦法和1個駐村工作制度；同時配套制定了《鹽津縣扶貧工作隊及隊員工作制度》，建立工作列會、工作匯報、駐村工作、工作承諾及反饋、巡視督查、工作調研撰寫民情、工作考核獎懲、考勤和請銷假、隊員召回、安全管理、建立檔案臺賬等11項工作制度。

（六）實現脫貧成效精準。根據云南省貧困戶脫貧和貧困村退出工作機制，嚴格退出程序和標準，對扶貧對象進行動態管理，做到貧困戶有進有出；對貧困鄉村實行“摘帽不摘政策”，鼓勵早脫貧，形成“早脫帽子早有好處，不脫帽子還有約束”的導向。目前，全縣通過初步自查評估，2016年底可實現2個鄉鎮和23個村“脫貧摘帽”。

發展四大產業不斷增強貧困地區內生動力

鹽津屬欠發達地區縣份。由于基礎設施投入不足和自然環境惡劣等原因，鹽津產業發展起步較晚，產業帶動能力嚴重不足。當前，鹽津正找準自身資源稟賦和區位優勢，著力發展文化旅游業、生物醫藥和大健康產業、農特產品加工業和硅產業四大特色產業，以產業發展帶動貧困群眾就近就業、增收致富，變“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧，不斷增強貧困地區內生動力。

已建成的易地搬遷點集中養殖小區

（一）加快發展文化旅游業。全縣明確了“產城景一體、城鄉村統籌、農文旅兼容”的發展路子。在《大鹽津·全域旅游發展規劃》的統攬下，全力打造豆沙關5A級景區、云南鹽津烏蒙峽谷地質公園、鄉村旅游等景區景點，最終形成“兩核引爆、一帶延伸、四片聯動、一環串聯”的全域旅游空間格局，帶動全縣商貿、物流、餐飲、服務業等第三產業發展。2016年5月，鹽津與中冶賽迪集團簽訂了戰略合作協議，雙方正圍繞全域旅游和美麗鄉村建設，全力加快鹽津文化旅游業發展。力爭到2018年，全縣新增建成5A級旅游景區1個、4A級旅游景區4個、3A級旅游景區5個、2A級旅游景區10個，旅游小鎮3個，旅游特色村5個，生態農業示范園3個，星級賓館15家，星級農家樂30家，游客服務中心8個，各項指標全部達到全域旅游示范區創建標準，并順利通過驗收。

（二）培育發展生物醫藥和大健康產業。鹽津生物醫藥資源豐富，規模化人工種植的品種有天麻、重樓、五倍子、黃柏、杜仲、桔梗、金銀花、吳茱萸、黃精、白芨等。目前已有從事中藥材產銷的合作社、公司等組織30余個，各類中藥材種植面積達15萬余畝，開發出了一系列有鹽津特色的烏天麻酒、黃精酒、黃精茶等產品。當前，鹽津正圍繞大健康這一核心，走“藥養游”融合發展道路，以發展優質生物醫藥原料產業為依托，大力發展中藥材種植業、健康服務、保健品業、食品加工業，打造集優質生物醫藥原料種植、生物醫藥及功能食品加工、中醫養生、康復理療、健康旅游、特色藥膳、醫藥物流為一體的大健康產業體系，積極培育“健康鹽津”品牌。通過引進戰略合作伙伴，有效整合資源，在現有生物醫藥和大健康相關產業的基礎上，力爭到2020年實現生物醫藥和大健康產業綜合產值達15億元，培育3個以上個龍頭企業，有機認證品種基地五個以上，地理標識認證品種兩個以上，中藥材產品商標注冊10個以上。

“彩云歸”藏酒窖

（三）大力發展農特產品加工業。以現代農業產業園和農業科技園為引領示范，圍繞白酒、竹、中藥材、特色蔬菜、烏雞和茶葉六大優勢農林資源，培育和引進龍頭企業投資開發特色種養基地、農業莊園、電子商務和農特產品加工等項目，大力發展設施農業、節水農業、觀光農業，形成“公司+基地+專業合作社”帶動千家萬戶的生動格局，努力實現農業產業化。其中，中和現代農業產業園區規劃面積約3平方公里，涉及白酒生產、農林產品深加工、農業產業基地等產業，至2018年，預計可實現產值近30億元，帶動就業3000余人。現代農業科技園區規劃面積440平方公里，轄4個鄉鎮、24個行政村。整個園區按照“一核、一帶、五基地”布局。“一核”是指農業科技示范核，“一帶”是指休閑農業旅游帶，“五基地”是指生態保護基地、特色經濟林基地、特色農業模式創新基地、新型經營主體創業基地、城鄉統籌示范基地。力爭用3-5年時間，將該片區打造成為滇川鄉村休閑養生目的地、現代農業科技典型示范區、鹽津山地混林農業模式樣板區。

（四）加快發展硅產業。鹽津縣石英砂資源儲量大，全縣石英巖遠景儲量100億噸以上，已探明儲量達26.9億噸。“十三五”期間，鹽津將以柿子清潔載能園區為依托，全力推進工業硅項目和市政基礎設施建設，確保2017年工業硅三期項目建設投產；完成《鹽津縣硅產業發展規劃》，完善“一園一軸三區”規劃布局，務實推進與中國建筑材料集團有限公司洽談，瞄準國內硅產業龍頭企業、技術先進企業，加大招商引資力度，力爭引進國內行業前10強企業入駐園區，拉長硅產業鏈。

鹽津縣的脫貧攻堅工作，時間緊、任務繁重。當前，鹽津全縣正在圍繞黨中央、國務院和省、市黨委政府關于精準扶貧、精準脫貧的決策部署，緊扣“脫貧、摘帽、增收”三大目標，以精準扶貧、精準脫貧為導向，以“精”和“準”為核心，以區域開發和精準扶貧“雙輪驅動”為基本路徑，以建檔立卡貧困村和貧困戶為基本單元，以“五個一批”精準扶貧工程為抓手，精準發力，苦干實干，攻堅拔寨，奮力打好打贏脫貧攻堅戰，向著2018年實現脫貧摘帽的目標邁進。

鹽津廟壩萬畝油菜花