現代化農業(yè)背景下農村土地經營權流轉的問題及對策

何艾霜

摘 要：在建設新農村和發(fā)展現代農業(yè)的時代背景下，農村土地經營權流轉（以下簡稱土地流轉）問題一直受到社會各界的廣泛關注。經濟比較發(fā)達的農村地區(qū)已經呈現出土地流轉方式的多元化、土地流轉過程的市場化、土地流轉工作的規(guī)范化、土地流轉價格的合理化等新特點。土地流轉為實現現代化農業(yè)發(fā)展提供了有效的途徑，但是在土地流轉過程中也存在農民流轉意愿不高、落后的社會保障制度、流轉意愿與行為的差異性、流轉過程中行政部門監(jiān)督管理制度不完善以及流轉后土地非農化等問題，嚴重制約著土地有效有序的流轉，這些問題的產生原因以及如何處理好這些問題中的利益主體是值得深思與探討。

關鍵詞：土地流轉；現代化農業(yè)；流轉意愿；制度保障

中圖分類號 F311 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）10-0031-03

1 引言

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程腳步的加快，我國農村經濟發(fā)展主要面臨三大問題：一是人口的快速增長問題，人均耕地面積越來越少，土地也越來越分散；二是農村大量的勞動力外移，從農業(yè)生產向非農業(yè)轉移，由此帶來了農地的棄耕和撂荒的問題；三是傳統農業(yè)生產方式效率低下，嚴重阻礙了農村經濟的發(fā)展。因此我們可以看出，無論是從農村自身發(fā)展角度來看，還是農民增收需求角度，或者是現代化農業(yè)要求角度下，農村土地問題都是制約當前農村經濟發(fā)展的關鍵因素。農村土地流轉可以說是解決當前我國農村土地利用細碎化及撂荒閑置問題的有效途徑，對于優(yōu)化土地資源配置，提高土地利用效率，加快農民增收和農村經濟發(fā)展，以及對最終實現現代化農業(yè)的目標都具有重要的促進作用與重大的現實意義。特別是土地確權工作進展越來越完善后，農民可以放心地流轉土地給種田能手進行現代化農業(yè)生產。可以說土地流轉促進了農業(yè)集約化、產業(yè)化生產，為我國現代化農業(yè)發(fā)展起到了重要的作用，但是在現代化農業(yè)生產要求的背景下，我國土地流轉在實行過程中卻困難重重，問題突出。

2 土地流轉過程中存在的問題

2.1 農村土地流轉有效度低，農戶流轉意愿不強 我國在推動土地流轉可謂是煞費苦心，不僅從2008年的十七屆三中全會開始明確提出土地確權工作到2015年新增9省試點，國家政策上積極引導土地流轉，甚至有些地方政府更是出臺了一系列的政策舉措，極力的推進土地流轉。部分省市甚至有16%的縣拿出專項資金用于流轉土地整理和補貼[2]，但是這樣的戰(zhàn)略性政策卻沒有收到預期的效果，土地流轉率依然沒有快速增長，甚至可以說很低。究其原因，簡單的說就是不管政策如何惠農，政府如何積極引導土地流轉，農戶的流轉意愿并不是一致的。我們都知道，人的信念決定其偏好，土地自古在我們國家的農民心中具有三項基本的社會功能：就業(yè)崗位、經濟收益、社會保障。并且很多時候土地給予農民的心里保障要遠遠超出它的經濟效益，因此我們不難理解為什么土地流轉效率在農村那么難以提高。學者鐘曉蘭等認為農戶特征及農戶認知是影響農戶農地流轉意愿的重要因素。其認為那些家庭耕地面積大的、家庭年收入高、家庭收入來源以非農業(yè)收入為主、家庭參加農村社會養(yǎng)老保險、對農村社會保障制度滿意、農戶城里有穩(wěn)定工作和收入來源、認為土地調整制度不影響租賃土地的穩(wěn)定性、認為土地拋荒現象應該受處罰的這部分農戶，更容易實現土地流轉[3]。然而現實情況是，很多農戶都達不到上述的滿意度，農戶的土地流轉意愿得不到有效的激發(fā)。

2.2 農村社保制度的不健全嚴重阻礙了土地流轉 我們都知道土地是大部分農民賴以生存的最主要的生產要素之一，土地對于農民保障功能要遠遠超出我們的想象。主要原因是農村土地社會保障功能難以從土地生產功能中剝離出來。盡管我們都明白土地流轉交易可使土地資源和勞動力資源得到重新配置，進而增進土地供給者和土地需求者的福利，提高經濟效率。但是目前我國農村社保不健全、農民工就業(yè)不穩(wěn)定和土地依然承擔著社會保障作用。首先，正是這種土地的社保功能使得農村勞動力流動的機會成本加大，從而影響了土地流轉，一旦農戶外出打工的機會受損，土地還可以充當一種保險。所以，當社保系數低的時候，農民最大的可能就是不進行土地流轉，因為租金太少了。其次，對于年齡較大的農民一般缺乏生產技能，非農就業(yè)機會就會比較少，相對于有生產技能的青壯年來說可能就不愿意土地流轉。并且我國農村傳統養(yǎng)老保障的形式是家庭養(yǎng)老，家庭土地的保障作用更多的是因為其具有養(yǎng)老的功能。同時，我國目前農村地區(qū)的農地流轉率普遍偏低，甚至仍有部分農村地區(qū)沒有覆蓋任何養(yǎng)老保險制度，而實施新農保或老農保以及對65歲以上老人發(fā)放補助等養(yǎng)老保障政策措施的社區(qū)，土地流轉比例相對較高。因此我們可以看出農村如果有好的社會保障制度，可以對土地流轉產生積極的促進作用，而我國現階段的絕大部分農村的社會保障制度還不夠完善，嚴重阻礙了農村土地流轉的效率。除了土地農民基本無法從其他地方獲取保障，對于年齡很大的農民更是把土地當成是養(yǎng)老的命根子，所以不完善農村社保制度體系，很難提高農村土地流轉的效率。

2.3 土地流轉過程中流轉意愿與流轉行為出現差異 導致農戶土地流轉意愿與流轉行為差異的主要原因就是外部環(huán)境，什么是流轉意愿與流轉行為的差異呢？主要是轉入方有很好的轉入土地的意愿卻因為沒有好的生產項目或者是因為轉入的價格太高而阻礙了土地流轉的實現，很多以農業(yè)經營為主的農戶更愿意轉入農地進行規(guī)模化生產，但是源于以上原因而造成了其轉入意愿的無法實現；而對于轉出方，農戶有轉出土地意愿，實際上卻沒能成功轉出農地的主要原因是由于擔心流轉后的收益可能得不到長期的保障，流轉糾紛難于處理，增加了其對土地經濟上和心理上的依賴感，再有就是需求不足或者是流轉交易價格太高，超過了農戶的心理預期，農民就會選擇不發(fā)生流轉。這就導致了農民的流轉意愿和流轉行為無法產生一致性，有轉入愿望的農戶與有轉出意愿的農戶無法達成統一，原本以為有供求方和需求方就可以完美地進行土地流轉的想法是不現實的，目前的外部環(huán)境嚴重制約了土地流轉中意愿與行為的合理統一。并且在一些農村中還會出現，部分農戶一開始就并不愿意參與土地流轉，只是人情或者是政府行政干預或引導最終才進行了流轉。

2.4 土地流轉監(jiān)督管理機制不夠完善 在一些進行了土地流轉的農村，我們不難發(fā)現，如果出現了承包方之間的土地流轉糾紛僅僅只有一小部分農民會想到找村委會去協調，而絕大部分農民選擇雙方自己私下協商解決。這說明了村行政管理部門監(jiān)督管理土地的流轉機制不夠完善。并且因為確權頒證的進一步實施，農民看到了土地的潛在價值，對土地的期望值也越來越大，很多村落發(fā)生農民“寸土必爭”的現象，甚至因為爭地而發(fā)生暴力事件，嚴重危害了社會的和諧與穩(wěn)定。有些農民會因為地跟鄰居大打出手，甚至一些村落已經形成了一些異化組織，通過非法的手段來解決土地的糾紛問題。在前不久我看到一則新聞是關于大慶市讓胡路區(qū)喇嘛甸鎮(zhèn)下某村的農民要求土地重新確權，原因是農民一開始種地是集體的，在農民種地的幾年后開始實施了土地確權，村民反映說原本答應給農民的土地也重新確權給集體，并且為了安撫這些農民，一些企業(yè)跟農民簽訂了承包合同，要求農民都種果樹。然而當農民都種植了沙果樹之后，沒有人來進行收購，農民自己去集市上賣，即便是虧本也無人問津。最后導致雖然合同上簽訂的是種植果樹，很多農民卻都違反了合同種植了自己所需要的糧食作物，盡管農民的這種行為構成了違反合同行為，但是究其原因還是因為土地的經濟效益無法供應其平時的生活所需。在解決這個問題的時候村民選擇的是比較消極的處理辦法。這也側面反映了在土地流轉過程中的流轉制度不規(guī)范，基層政府的監(jiān)督管理機制還不夠完善的問題。

2.5 土地流轉風險加大 農村土地流轉的風險主要包括：農村土地非糧化，非農化。很多農業(yè)企業(yè)因為種植糧食等大田農作物收益少，而將流轉土地用來種植蔬菜花卉，甚至是建設農莊以獲得高額收益。雖然流轉土地非糧化和非農化會給農戶帶來較高的土地流轉費，但對于國家糧食安全和農業(yè)安全構成威脅。非糧化和非農化的農業(yè)企業(yè)一旦破產，會導致耕地難以恢復，農村土地流轉的不可持續(xù)，最終受害的還是土地流轉方。并且土地轉出后的增值效益跟農戶基本沒什么關系，農戶每年只能拿到一小部分的租賃費用，而無法獲得土地轉出后的增值效益。在土地流轉非農化過程中，甚至有些村落是政府主導的，例如《法治周末》記者在2011年就接到了河北省雞澤縣農民的投訴，鎮(zhèn)政府以創(chuàng)辦工業(yè)園區(qū)為名，強制農民土地流轉給私人之后違法更改土地的用途，嚴重損害了村民的利益。雖然流轉給一些私人企業(yè)進行建廠，可能會帶來一些高額的經濟效益，給農戶的賠償或者是租金也相對提高，雖然村民知道這樣做不對，但是土地流轉后用于種植經濟作物和發(fā)展觀光旅游的趨勢還在擴大，這不僅潛藏著市場風險，而且嚴重影響了國家的糧食安全。

3 解決土地流轉過程中產生問題的建議

解決土地流轉過程中的問題我們主要從五方面思考。一是提高農戶的流轉意愿，只有以農民的需求為出發(fā)點的農地制度改革才能夠推動農村經濟與社會的發(fā)展。政府可以給農戶一些土地流轉比較好的示范案例，給農民普及土地流轉的知識。要切實解決好農民的需求問題，對家庭農戶進行有耐心的疏導。二是要完善農村社會保障制度體系，解放農村土地保障功能。在養(yǎng)老和醫(yī)療保障方面，可以建立以家庭保障為主，土地保障為輔，社會保障適當補充的農村社會保障體系。從根本保障制度上減少農民對土地的養(yǎng)老心理依賴。我們可以利用流轉后的土地進行農業(yè)規(guī)模化生產，大力發(fā)展二、三產業(yè)，吸引外出打工的農村剩余勞動力，這樣不僅可以解決土地流轉后農村剩余勞動力的就業(yè)問題，也方便了這些人對家里老人的照顧。同時，社會保障基金的來源可以是多樣化的，可以是農業(yè)企業(yè)捐贈，亦可以適當的通過財政轉移支付的方式解決，也可通過土地換保障，也就是說通過不同形式的轉讓土地使用權來換取社會保障的形式來解決農村社會保障問題。三是積極推進農村金融服務業(yè)。想要促進農地流轉，就需要加大農村金融服務的支持力度，給予土地轉入方積極的金融服務支持，在符合政策的前提下，積極提供信貸支持。同時，政府在鼓勵擴大規(guī)模化經營意愿的農戶轉入農地時，要積極加強農地轉出信息的收集和宣傳工作，加大向這些有規(guī)模化經營意愿的農戶推薦好的生產項目，并且針對農地轉出方要積極引導農戶通過正規(guī)合法的流程進行土地轉出，保障流轉雙方的收益。四是完善流轉監(jiān)督與管理制度。基層政府要加強流轉各個環(huán)節(jié)中的監(jiān)督和管理力度，確保農民的根本利益和生產生活的基本穩(wěn)定。同時還要建立完善的流轉市場，建立以信息采集、發(fā)布、咨詢、培訓為一體的農地流轉中介組織，實現農村土地流轉的規(guī)范化。最后要解決在土地流轉過程中出現的利益雙方發(fā)生的糾紛，要成立以農村社區(qū)為依托的土地糾紛仲裁機構，不斷完善和創(chuàng)新農村土地糾紛解決的司法路徑。但是需要注意的是，這里的仲裁機構中的人員要經過專門的培訓，而且仲裁員中不可以有參與土地流轉的人員。五是嚴守耕地紅線，政府等相關的部門應該加強對農村土地流轉去向的監(jiān)管力度，嚴格控制流轉土地非糧化和非農化。創(chuàng)設農村土地流轉風險保證金，一旦發(fā)生農業(yè)經營和市場風險，以便保障流轉雙方權益。同時加強對農村土地流入方的跟蹤管理，解決土地流轉中的實際困難，防范和化解流轉風險。設置農村土地流轉市場準入門檻，對農村土地流入方的資信情況，履約能力等要進行嚴格的審查。對于不符合流轉要求的一方絕對不允許其進入到土地流轉過程中來。

4 結語

土地流轉為我國現代化農業(yè)提供了基礎性的保障，規(guī)范的土地流轉不僅可以提高土地流轉效率，增加農民的收入，對農業(yè)現代化生產也產生了積極的作用。可以說土地的有效流轉，為我國農村經濟的騰飛提供了制度保障，為實現農業(yè)集約化經營提供了有效的途徑。但是如何進行土地規(guī)范化和有效的流轉仍是我們需要解決的問題，要處理好土地流轉雙方的利益關系是一個需要長期摸索的課題。

參考文獻

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[2]農業(yè)部課題組.農村土地承包經營權流轉調查分析[J].農村工作通訊，2009（05）：36-39.

[3]鐘曉蘭.農戶認知視角下廣東省農村土地流轉意愿與流轉行為研究[J].資源科學，2013（10）. （責編：張長青）