后現代公共行政理論及其對中國政府改革的啟示

馬麗

【摘 要】 文章概述了傳統治理模式暴露出的各種弊端以及后起的憲政主義和社群主義存在的不足，闡述了后現代公共行政的話語理論，認為公共行政話語理論，有利于提升我國政府決策的合理性，政府治理的民主性，并提出建議：建立一種“合作治理”的新治理模式；擴展公共政策對話的多元化民主參與途徑。

【關鍵詞】 環式民主；憲政主義；社群主義；話語理論

一、傳統治理模式的弊端

基于威爾遜的政治——行政二分法以及韋伯的官僚層級制的傳統治理模式，在其巔峰期后就飽受詬病。

1、環式民主的弊端

西方以民主代表制為基礎的環式民主，其反饋循環的每一階段運作都不像傳統理論所描述的那么有效，不能有機的服務于民主。政治實踐證明其未能達到理想的目的，且剝奪了公眾參與公共行政的權力。經由環式民主制定出的政策也往往代表了利益集團的利益，剝奪他人對事件提出不同看法的話語權。

2、規則的工具理性

規則的迷思也該破除，把人的行為束縛在文字規范中的努力最終證明是徒勞的，詳盡闡述的規則并不能很好的約束政府職能者以及制約管理活動，在這種泰勒式的控制邏輯中，有識之士沒有空間自主行使權力，民主無從談起。由此，傳統治理模式為一種僵化的官僚制的政治實踐提供了繁衍滋生的溫床，從而日漸偏離其旨在維護民主的初始航向。

二、兩種替代模式及批判

為了擺脫傳統公共行政的理論困境，產生了兩種替代模式，即憲政主義和社群主義。

1、憲政主義以及批判

由于傳統理論的政治/行政二分法，公共行政被定義為工具理性的位置，公共行政對政治事務缺乏回應性。要改變這一傳統觀念，就要重新肯定公共行政的憲政基礎。通過追溯制憲者的原意，肯定了公共行政的關鍵地位。

對于憲政主義，后現代公共行政者們認為還是沒有突破傳統公共行政的制約，依賴于原有的治理結構，仍屬于現代主義范疇，無法提供創新和民主的源泉，且無法避免宏大敘事的壓迫。

2、社群主義及其批判

對于社群主義者而言，環式民主的弊端提供了一個復興直接民主的機會，這種管理方式通過直接與公民接觸而打破了環式民主的結構，能夠實現公正的強勢民主。公民參加到與他們生活息息相關的決策中去，通過對話形成共識，促使公民精神的全面成熟以及潛能的發揮。

但是，由于多元化和個人權利可能會以社會的完整、道德的一致性而遭到剝奪，社群主義或可能異化為極權主義；且由于大多數人對治理問題毫不關心，社群主義極易遭遇到公民冷漠。

由此可見，憲政主義和社群主義都不是替代傳統公共行政的理想模式，在后現代理論看來，任何想使自己成為正典的企圖終將受到攻擊、解構和拋棄，后現代主義對于普遍性、元敘事等正典有著特別的敵意。

三、后現代公共行政的話語理論

基于對傳統治理和替代模式的懷疑，在公共行政領域中，后現代學者推出“公共能量場”概念。公共能量場是公眾自由表達政策話語的場所，公共政策產生于公共話語的能量場，在這里制定和修訂。

后現代之指涉物公共能量場替代了現代性的官僚制，成為話語理論的核心概念，場意指公共領域，而能量是一種內在力量。在公共能量場中，公眾以不同意向性的話語為獲得意義而相互交流、爭辯，從而避免了官僚制的獨白式話語模式，以及強勢群體運用話語霸權戕害少數弱勢群體情形的出現。

故此，真實的話語是民主化管理理論最好的期待。而民主不是定義為是否所有人都參與它，而應為政策問題的公共商議。

四、后現代公共行政理論之于中國政府改革的啟示

以話語理論為指向的后現代公共行政理論的產生，對于如今公共行政正當性、民主性弱化的中國來說亦不失有其重要啟發。這些啟示概括如下：

1、建立一種“合作治理”的新的治理模式

隨著我國由農業社會向工業、信息化社會轉型，單純管制型政府已經不再適應經濟、社會發展的要求，公共管理也走向公共治理的道路。

以最近的專車新規事件為例，“互聯網+出行”創新業態需要政府治理模式的創新。交通運輸部公布了專車新規和出租車改革方案的征求意見稿，引來熱議和差評。專車新規無視地方以及個體需求的差異，仍然沿用傳統出租車行業的監管方式來管專車的思路，而且全國“一刀切”。由此，百姓再無廉價專車，也扼殺了創新和共享經濟的萌芽。

全國主要大城市選擇公共交通的出行效率較低，只有小汽車的40%-50%，因為公交、地鐵都有最后一公里的接駁，耗費大量時間。若要發展好城市公共交通，掌握公共交通大量資源的國營公交公司、地鐵公司，須在政府的主導下，與平臺企業合作解決出行效率問題。以北京地鐵4號線為例，它是北京地鐵和香港地鐵合作運營的，其運營效率遠超北京其他線路，發車間隔不足2秒，這就是PPP的好處。

因此，后現代公共行政理論的特性為我們提供了解決現實困境的良方，后現代理論反對等級官僚制以及以行政機關為中心的行政權觀念，認為公共行政沒有決策的中心，在公私相互依賴的現實情況下，建議以一種協商、合作關系作為治理的基礎。

2、擴展公共政策對話的多元化民主參與途徑

在后現代社會中，隨著公民素質的提高，其參與行政的需求也在提高，但我國在行政體制改革過程中，在簡政放權的同時，忽視建立公民參與的制度和程序。政府提供的各種參與機會，常常流于形式，因此，政府在制定政策中，也應采用政策網絡形式，提供了一種處理紛爭并進行“一些人的對話”的方法，在這個公共能量場中，擁有不同知識、經歷和利益的人互相辯論、勸說，在這個過程中，有意義、切合意境的話語就可能產生。按照此話語理論，政府在做出決策前應確保利害關系人廣泛參與到合意過程產生的規則制定過程中，賦予相關人一定程度的規則“主人翁”地位，形成一個政策制定者與利益相關人溝通交流的公共能量場，彼此共享信息或共同設計解決問題的方案，與陣地式的討價還價或通過書面記錄進行間接交流相比，以問題為導向的審議被普遍認為更有利于創新，問題的解決往往會帶來質量更優的規則。

綜上所述，后現代公共行政理論，在某種意義上而言，是一種語言游戲或規則。各個共同體在對話、交談和商談中形成共識，協商制定規則，促進問題的真正解決。

【參考文獻】

[1] （美）查爾斯·J·福克斯、休·T·米勒.楚艷紅等譯.后現代公共行政—話語指向[M].中國人民大學出版社，2002.

[2] 梁瑩. 現代公共治理中的話語民主[J].行政學研究，2006.1.

[3] 解構與重構：后現代公共行政的價值考量[J].復旦學報（社會科學版），2005.1.

【作者簡介】

馬 麗（1984.1-）女，河南省開封市人，漢族，講師，研究方向：行政法、公共管理.