社會治理創新的價值基礎

張凱蘭

摘 要：從“社會管理”到“社會治理”，標志著執政黨治國方略的重大轉型。社會治理創新必須以公平正義、多元協商、合作共贏為價值基礎，依循法治化、制度化的途徑，系統思考、統籌推進，才能不斷提高其科學化水平。

關鍵詞：社會治理 價值 法治

十八屆三中全會決定指出：要創新社會治理，提高社會治理水平，加快形成科學有效的社會治理體制，確保社會既充滿活力又和諧有序。從“社會管理”到“社會治理”，標志著執政黨治國方略的重大轉型，這既是對西方治理理論的積極借鑒，又是中國特色社會主義理論的重大創新，也是對近年來我國社會管理創新實踐的總結與升華。新的理論創新必將帶來新的實踐創新。明確社會治理創新的價值基礎是提高社會治理科學化水平的重要基石。人類的一切活動都蘊含著價值，有其價值基礎，不管人們是否認識到這點。對現代社會人類活動的考察， 如果不基于價值的高度， 不僅在理論上會陷入紛爭， 在實踐上也會出現有害的行為與結果。縱觀近年來各地社會管理創新的實踐探索，可以看到，其重心大多放在具體方法上。這些方法，從短期來看，確實一定程度上起到了維護社會穩定的作用。但方向在前，方法在后。缺乏正確的價值取向，社會治理創新的實踐可能陷入誤區，甚至走向岐途，尤其是在當前各級地方政府面臨諸多壓力和挑戰的情況下。因此，價值作為社會治理創新的基礎應當首先確立。價值的確立對于社會治理具有導向作用，有助于人們思考社會治理創新應該確立怎樣的制度目標，應該通過怎樣的公共政策來實現這些目標。價值還能成為維系各社會治理主體在社會實踐中的重要力量，這種力量通過無形的價值理念作用于現實的社會制度和公共政策，成為社會治理可持續發展的基石。所謂“治理”，按照聯合國全球治理委員會（CDD）的界定，是指“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方法的總和，是使相互沖突的或不同利益得以調和，并采取聯合行動的持續過程。”基于此定義，筆者認為，要實現有效的社會治理，其價值基礎應當確立為：公平正義、多元協商、合作共贏。

公平正義是社會治理創新必須遵循的首要價值。羅爾斯認為，“正義是社會制度的首要價值，正像真理是思想體系的首要價值一樣” ，溫家寶也曾指出，“讓正義成為社會主義國家制度的首要價值”。可以說，公平正義是一個社會永恒的核心價值，它是現代社會的基本理念和基本行為準則。社會公正既體現在觀念層面也體現在制度層面。總體而言，社會公正是指全體社會成員能夠共享社會經濟發展成果，每一個社會成員的自由發展都有充分的空間。具體而言，現代意義的社會公正是由以下四個原則共同構成的有機整體：一是基礎性基本權利的保證，即保證原則。該原則強調的是一個人來到世上，便具有不證自明的基本權利，即基本的人權，這是社會公正的底線；二是機會平等，即事前原則。該原則強調的是為每個社會成員的自由發展提供平等、充分的機會，包括起點和過程的平等以及承認并尊重社會成員在發展潛力方面的“自然”差異以及由此所帶來的某些“不平等”；三是按貢獻進行分配，即事后原則。該原則最直接地體現了社會公正原則的兌現程度；四是初次分配后的再調劑，即社會調劑原則。該原則強調的是立足于社會的整體利益，對初次分配后的利益格局進行必要調整，使社會成員普遍地不斷得到由發展所帶來的收益，進而使社會的質量不斷有所提高。

傳統社會管理強調，政府是管理社會公共事務的唯一主體和權力來源。政府以其政治權威和國家強制力， 集中掌握與控制社會的各種資源， 其管理觸角可以滲透和延伸到社會的每一個領域。然而，自20世紀 80年代以來，非政府組織以及各種各樣的社會力量不斷出現并壯大。在這一多元化的社會背景下， 傳統的國家和政府權威受到挑戰，政府必須放下“家長”的姿態，主動成為社會多元交往互動體系中的一元。因此，現代社會治理強調，除政府之外， 社會治理主體還應包括市場營利組織、社會非營利組織以及社會公眾等，經濟社會發展的責任由政府單獨承擔轉變為政府、市場組織和公民社會共同承擔， 從而建立社會治理的多元主體格局以及與之相適應的社會公共責任機制。在這樣一個多元主體格局與公共責任機制中，社會公共事務的治理只能通過平等溝通、協商對話來運行。

為了增強公共項目實施的效果以及在制定政策和解決問題的過程中反映公民和組織的多樣性價值，治理力求積極地促成公眾、私營組織和非政府組織間的共同合作關系。“合作治理”是對傳統社會管理“公眾參與”的超越，二者具有本質區別。“參與”意味著在治理過程中，各主體的地位是不平等的，一方為主其他各方為輔，而“合作” 意味著各主體都處于自主、平等的地位，具體包含兩層涵義： 一是治理主體的法律地位平等，政府不能隨意運用特權發布命令、強制相對方服從；二是機會平等，政府應當而且能夠為市場組織、社會組織提供平等的參與機會， 使各社會群體和公民個人能夠自由表達其意愿， 共同管理社會公共事務。在“合作治理”中，政府同樣需要發揮引導作用，但是，參與其中的每一個主體對于涉及公共利益的任何公共事務，都能夠平等地發表意見和積極地采取合作行動，從而能夠使治理過程處在一個始終與整個社會互動的過程之中，能夠把一切積極的、對治理有益的因素都吸納到治理活動中來。“合作治理”更不是不要政府，相反，對政府的治理能力提出了更高的要求，即進行戰略的規劃， 成為“善治”的政府。

合作的目的是為了實現共贏。“共”表示要兼顧各主體間利益，“贏”表示要保證并促進各主體的基本利益。共贏理念是雙贏理念在社會利益多元化背景下的擴展， 它要求在處理雙方和多方利益關系時， 通過“1+ 1> 2”的機制， 共同“把蛋糕做大”， 從利益絕對化的簡單對立走向互利互惠、共求發展的新境界。“共贏”價值包含以下內涵： 前提是權利和義務相對等，不盡義務只享權利、少盡義務多享權力都不符合共贏的要求；結果要有利于各方主體基本利益的實現和健康發展，不能以犧牲他方的絕對利益而使己方受益；主要手段是交流、對話、合作、協商等，通過這些手段來調節各主體間的權利、義務以及利益。共贏反對一方對他方基本利益的侵犯， 但不排斥各方在相互讓步基礎上的妥協。因為這種行為可能會更好地保護他方的基本利益， 因此，多元利益背景下的妥協也是對正義的升華。

從近年來社會管理創新的實踐看，較大程度上出現了“社會管理愈是加強，社會問題愈是增多”的怪象。究其原因，一是價值不明，二是法治缺失，過度依賴行政手段對社會進行管制。當前的社會治理創新在明確了公平正義、合作共贏的價值基礎之上，強化法治思維、健全運行機制極其重要。法治思維是一種整體性的社會思維，是一種國家治理的理念、視角和思路。它強調在社會治理的各種手段中，更側重于法律規則和法律手段的運用，強調依法辦事。具體而言，作為行使國家權力、執行國家公務的政府機關及其公務人員，要切實依法行政，習慣并善于運用法治思維和法律手段處理經濟社會發展中的突出矛盾和問題；作為非政府組織，要在符合社會公共利益的前提下，通過合法的渠道與方式維護利益群體及社會公眾的權益；作為社會公民，要樹立規則和契約意識，依法理性表達合理訴求，依法維護合法權益，而不是以“鬧”的思維和方式去解決問題。如此，各社會主體的權利義務以及行為正當性與合法性的邊界得以確立，社會的確定性與安全感得以提升。社會治理的運行機制包括：市場經濟條件下的利益均衡機制，如信息獲取機制、訴求表達機制、利益凝聚機制、施加壓力機制等，使不同的利益主體在市場經濟條件下具有平等的博弈權利；社會的基礎性制度，如社會信用制度、現金管理制度、收入記錄制度等。這些年來，我國對于官員腐敗、信任危機等社會問題的治理不可謂不重視，然而成效甚微。究其原因在于許多社會問題已經處于不可治理狀態，社會的基礎性制度不夠健全。社會的基礎性制度就比如城市的基礎設施，一個城市如果沒有道路、橋梁、管道、路燈等基礎設施，或者這些基礎設施出了問題，城市就難以運轉，即使有再高級的汽車、再先進的管理。一個社會也是如此，一個社會的基礎制度出了問題，社會也難以健康、良好地運轉。