“供給側結構性改革”深意

黃前柏

2016年是“十三五”開局之年，如何圍繞推進供給側結構性改革這條主線，布局好全年的經濟工作。特別是《人民日報》專訪權威人士，全面深入解讀供給側結構性改革，引起各方廣泛關注。

供給側結構性改革的內涵和外延是什么，如何將此項改革真正落到實處，財政又將在此扮演什么角色，本刊記者采訪了財政部財政科學研究所所長劉尚希。

面臨“四降一升”問題

《新理財》：公眾對于供給側結構性改革的高度關注，其出發點是基于對我國當前宏觀經濟的擔心，你認為當前經濟面臨哪些問題？

劉尚希：當前經濟面臨著各種各樣的問題，國家層面的問題、地方層面的問題，各個領域的問題，五花八門。我們現在經濟面臨著“四降一升”的問題。“四降”就是經濟增長速度下降了，PPI下降了，效益下降了，財政收入增速下降了；“一升”，風險升了，這就是我們當前面臨的問題。如何認識這個問題呢？比如說經濟增速下降了，這本身是不是一個問題呢？如果我們認為經濟增速下降是一個問題，我們要解決這個問題就要把經濟增速提上去，才能說解決了這個問題。

很顯然我們國家經濟發展到這個階段，能不能再回到過去那樣的高速增長呢？以過去的經濟增速作為參照物、作為標桿來衡量現在的經濟增長速度，這顯然是不恰當的。如果說不恰當，說明這樣去衡量問題本身就有問題。

所以中央一再說我們現在是進入“新常態”，經濟的新常態一個基本的特征就是經濟增速由過去的高速增長變成現在中高速的增長。我們的經濟增速在下降，要認識到這是一種階段性的變化。這個階段性變化，不是過去通常意義上理解的，這個階段過去了，這個變化就回去了。就是說進入一個新的階段以后，增速可能就是在7%左右，那就是一種趨勢。

核心是“結構性”

《新理財》：供給側結構性改革一經提出，就受到很大關注，現在各方的聲音也比較多，到底怎么去理解它？

劉尚希：人民日報最近有權威人士的訪談，更加強調是供給側結構性改革，有一個公式，“供給側+結構性+改革”。我認為這里面核心的問題就是結構性。怎么樣認識結構性？只有認識了這個結構性，才能搞清楚供給側是什么意思，才能搞清楚我們的改革怎么改。

有人認為，結構性就不是全面，我認為這個恰恰理解反了。其實結構性的問題恰恰就是一個全面的整體的問題。過去理解結構性減稅就是有減稅有增稅，或者說某些方面減稅，不是全面減稅。也有人把結構性改革理解成，主要是抓住一些關鍵領域進行改革，而不是全面改革。這樣的理解是錯的。三中全會講我們這個階段的改革就是叫全面深化改革。全面深化改革就是整體性的改革。

結構性的問題是一個整體性的問題，而不是局部性的問題。我們當前面臨的結構性的問題，不僅在經濟領域，而且表現在社會領域、文化領域，實際上是我們整個發展中面臨的結構性問題。

要超越經濟思維

《新理財》：結構性改革怎么樣去激發發展的新動力，怎么理解結構性改革是個系統工程？

劉尚希：結構性改革怎么樣去激發發展的新動力，我覺得是一個值得研究的重大課題。當前，我們在推進結構性改革，怎么通過改革去解決這些結構性的問題，來實現轉變經濟發展方式，實現可持續的健康的全面的發展。我想這個主題，其實這些年來都沒有什么大的變化。

現在我們提“結構性改革”，其實從發展經濟學的角度來說，我們過去的改革也是結構性改革，凡是推動結構變遷的改革都可以稱之為結構性改革。我們當前面臨的問題是在新的發展階段出現的新問題，解決這些問題實際上也是推動我們的結構轉型升級，但是這個結構不是狹義的經濟結構，而是整體的結構。

就是說，這里理解結構性改革要超越經濟思維，不能僅僅限于經濟的視角去理解，如果僅僅限于經濟視角去理解這個問題，可能就會相對片面。況且當前經濟領域面臨的很多問題只是一個現象，或者說只是一個表現，它的根源可能不在于經濟本身，而是在其它方面。或者在縱深上，或者在社會領域，所以現在我們對當前經濟中面臨的各種結構性的問題不能從經濟本身出發，就經濟論經濟是很難解決當前所面臨的這些結構性問題。所以，我認為結構性改革它不是一個簡單的基于經濟領域的這些問題來談的，而是基于我們國家發展整體來說的。

比如，我們說的創新，創新的問題僅僅是一個經濟的問題嗎？創新要有一種社會意識，它首先與教育有關，與社會氛圍有關，與人們的生活興趣有關。比如說現在自然科學的形成。我看了科學史里面，有的學科的形成不是有一幫專業人士在那兒研究出來的，很多是一些人的一種業余愛好、一種興趣、一種社會氛圍逐漸形成的。

我講這些想說明，我們經濟面臨的這些問題不是從經濟自身就可以解決的，涉及到多層次，所以除了經濟改革還有政府自身的改革。各個方面的改革都需要推進。必須要有一個整體觀，沒有整體觀各個方面推進的時候可能也會變成碎片化。有整體觀才會有重點，沒有整體觀就無所謂重點，什么都是重點。

所以我們到了這個發展的新階段以后，面臨的問題越來越具有整體性特征。我們面臨結構性的問題也越來越具有整體性的特征，就說明我們的改革、結構性改革也是基于這個整體而言的。如果我們就某個領域的問題改革，改革就會碎片化。

抓住基礎性的問題

《新理財》：推進結構性改革，是一個系統工程，有哪些重要切入點？

劉尚希：當前要抓住一些基礎性的問題來推進結構性改革。這在我們當前的改革來看是一個盲區，而這些問題都涉及到政府與社會的關系、政府與市場的關系，中央與地方的關系，這個應該成為我們關鍵領域改革的一個總綱。

有哪些基礎性的問題呢？比如產權制度改革，這是政府與市場關系的重要問題。產權制度改革不是私有化。在現代市場經濟中無論是公有制，還是私有制都有產權制度問題，所有權只有產權化才能與市場經濟對接。市場經濟強調的是要素的流動、交易，才能獲取收益，這樣就形成產權。

產權和所有權不是一個概念，農民對土地沒有所有權，但是有承包權、經營權、使用權。在《物權法》里面講自物權、他物權，這就是一個產權的概念。所以產權強調的是使用，而所有權強調的是占有。這里面有一個產權觀念的問題，所以我們的傳統理論要在這里更新。我說創新的核心就是理論的創新，就要解放思想，我們在產權理論的創新還是被過去的老方法、老概念和傳統的思維束縛了。

產權改革要積極推進。產權改革涉及到國企，也涉及到中央與地方的改革。我剛才說財權，財權里面有稅權、費權，其實背后就是一個產權制度的問題，國家的自然資源產權歸屬何在？現在是在誰的地盤就誰說了算，以至于形成一種觀念，在誰的地盤這些資源就歸誰所有。所以很多區域的矛盾由此引發的。

我們形成了一種概念，就是過去的自然法，誰占有就是誰的，這還能說國家所有制？這種觀念為什么會形成，就是因為我們沒有一個明確的產權制度。國家所有的資源，所在的地方政府無權處置，要通過法律來界定清楚。

這就跟房子一樣，買房的人買了房，但是不能把房子拆了，這是有約束條款的，不能用這個房子去干壞事。同樣，在當地政府管轄范圍的自然資源是國家所有，比如說土地、礦山的所有權的問題衍生出來的產權問題，沒有法律的明確規定。在過去計劃經濟延續下來的“國家所有、分級管理”，分級管理不是產權管理，而是一種行政管理，這里將行政權、產權混淆了。

我們現在要搞生態文明建設，這就涉及到自然資源產權制度的構建問題，如果自然資源的產權制度構建不清晰，生態文明制度怎么構建？自然資源開發過程中，地方在不同區域到底有什么樣的權限，我們這方面的產權制度改革是極其滯后的。

這些問題都涉及到產權的構建問題。可見這個問題與我們的頂層設計、我們國家治理的整個結構是關聯的。這是一個基礎性的問題。

財政需“綜合平衡”

《新理財》：供給側結構性改革給財政帶來的新命題是什么？

劉尚希：這幾天我聽說網絡上對醫療保險繳費的問題有不少的議論，我們的醫療保險原來是一到退休就不繳費了，現在政策做了一些調整，這種調整的目的就是要保持醫保的可持續性，退休以后也得繼續繳醫療保險。養老，是繳費繳到退休，不工作了當然就不繳了。但是醫療保險和養老性質不一樣，醫療保險年齡越大花費會越多。如果僅僅是在退休之前來繳醫療保險費，退休之后不繳了，這個醫保基金就無法持續。

大家會說由財政來補。不錯，財政是可以補，但問題是財政要補的太多，養老要補、醫療要補、其他各個方面都要補，怎么去均衡？我覺得在計劃經濟時期，陳云同志提出一個設想，到現在依然有用，叫“綜合平衡”。盡管這是在計劃經濟下的一個概念，但我認為這個思想在今天依然有用。怎么去綜合平衡？如果沒有一個綜合平衡的思想，最后會出現財政危機。

這個綜合平衡就涉及到不同領域的支出，比如說教育、醫療衛生、社會保障、農業等等這些方面的支出。如果說沒有一種綜合平衡，財政就會出重大的風險。財政就是治國理政里面一個科學的問題，三中全會說財政是國家治理的基礎和重要的支柱，有錢的時候可能感覺不到，沒錢的時候這句話的份量就體現出來了。

在經濟下行、財政收入形勢非常嚴峻的條件下，這時候會看到財政是國家治理的基礎和重要的支柱，這種作用就體現了出來。所以，財政的問題實際上就是國家治理的問題，也就是我們剛剛講的治國理政一個核心問題。

現在地方政府面臨著很多債務的問題，債務問題是一個表現，但債務問題的背后是中央和地方事權怎么劃分？目前事權劃分，中央主要是決策權，地方主要是執行權。中央發文件，地方貫徹落實。這種縱向的治理結構風險在那兒？最大的風險就是中央嚴重依賴于地方，如果上有政策下有對策，我們的治理就會面臨著失靈的風險。如果地方的積極性不能被調動起來，誰去執行、誰去貫徹落實？這又涉及到治理問題，這些問題我們現在沒有解決。在過去那種情況下地方發展經濟的積極性是很高的，但是我們現在不僅僅發展經濟，而且要強調國家治理，在新的階段，地方的治理積極性怎么調動起來呢？

這就是我們這個階段所面臨的問題。而治理不能僅用一種經濟的思維，是一種整體的思維，它是一種包容的思維，是一種多元、共建、共擔、共享的思維。五中全會講的五個理念，最后一個是共享。過去我們講以效率為中心，兼顧公平就可以了，現在效率和公平必須要融合，只講效率不講公平社會問題就會越來越嚴重。

我們現在的貧富差距這么大，社會的意見也很多。怎么在發展中解決這種貧富差距的問題？中央下決心解決7000萬貧困人口的問題，就是等到全面實現小康的時候不能再有貧困人口存在，這是我們黨對全體老百姓的一個承諾，實際上這也是以此為推手要縮小我們這種貧富差距。我們7000萬人口到2020年要解決的，但是我們的貧富差距、基尼系數反而大了，說明我們全面小康要打折扣。

從這一點來講，我們現在面臨的問題都是治理的問題。而治理的最后核心的理念就是共同體的理念，基于共同體的理念怎么包容多元的利益，實現共建共治共享，現在的任務是不一樣的。