艱難行進

陳琴

郡縣治，天下安。自秦設縣以來，我國的基層組織管理都依靠縣治，縣級政府承擔著縣域經濟發(fā)展的規(guī)劃及實施、社會服務和文化建設等職能。2015年，財政部財政科學研究所組織團隊對我國縣級財政經濟運行情況進行了調研，基于調研和采訪，我們總結了這一年縣級財政經濟運行的關鍵詞。

這些關鍵詞中，既有已然存在的老問題，又有許多在新常態(tài)下涌現(xiàn)的新情況，交織在一起，共同構成了縣級財政經濟現(xiàn)狀。要推動我國經濟轉型升級、保持社會經濟可持續(xù)發(fā)展，需要重視這些問題，找到解決這些問題的方式方法。

經濟增速下行

經濟增速下行是一個普遍現(xiàn)象，也是導致諸多問題出現(xiàn)的宏觀經濟背景。總體而言，就如財政部財政科學研究所（以下簡稱“財科所”）所長劉尚希所言，結構轉換過程中，舊的結構支撐不了當前經濟的增長，新的結構又沒形成，對經濟和財政都有相當明顯的影響。

資源型地區(qū)、工業(yè)基礎薄弱且產業(yè)結構單一地區(qū)、稅源單一地區(qū)受到巨大沖擊。如山西、河南、廣西、內蒙古、陜西等出產煤炭、石油、有色金屬等的市縣，曾經的資源優(yōu)勢在宏觀經濟形勢下反而變成劣勢，經濟轉型不順利，經濟增速下滑嚴重。據(jù)調查顯示，2011-2014年，山西省GDP增速從13%下降到4.9%，2015年第三季度更是下滑至2.8%。

比經濟增速下滑更嚴重的，是經濟發(fā)展質量不高、效益下降、投資增長乏力、發(fā)展后勁堪憂。盡管近年來各級政府都在強調調結構、轉方式，但真正實施的并不多，取得實效的少。傳統(tǒng)產業(yè)所占比例依然高，如在2014年山西全省規(guī)模以上工業(yè)行業(yè)中，傳統(tǒng)行業(yè)占比近80%，其中煤炭產業(yè)占比又超過50%，而地方184戶煤礦企業(yè)中130多戶虧損。相當多的市縣工業(yè)投資增速持續(xù)放緩，且大項目減少、帶動不足。

相對而言，東部地區(qū)企業(yè)行業(yè)分化明顯。轉型早、轉型快的企業(yè)、行業(yè)、區(qū)域發(fā)展較好，軟件信息、生物醫(yī)藥、高端裝備制造等新興產業(yè)發(fā)展迅速；反之，鋼鐵、水泥、化工、機械等傳統(tǒng)行業(yè)產能利用率低，占主導的區(qū)域經濟下滑嚴重。這種分化顯示出了我國經濟結構的調整和變化，以及結構調整所帶來的發(fā)展動力。

財政收入下滑

經濟增速下降，帶來財政收入迅速下滑。如從2011年到2015年7月的一般公共預算收入增速，貴州省從44.8%下降到5.3%；河南省從24.6%下降到8.4%；山西省從25.14%下降到-7.8%。山西省基層政府財稅收入下滑情況更為嚴重，2014年約有一半縣級政府公共財政收入為負增長；2015年上半年9市、86縣中，50個縣（市、區(qū)）財政收入負增長超過20%。

不僅收入下滑嚴重，從整體看，收入質量也不高，非稅收入占比居高不下。從調研情況看，從2014年到2015年，在調研的市縣中，非稅收入所占的比重幾乎都有提升。

依然存在稅收任務指標。雖然現(xiàn)在強調以指導性指標替代過去的執(zhí)行令指標，但名為“指導性”，在實際執(zhí)行過程中又帶有指令性色彩，地方政府和稅務部門年初逐級下達征稅任務指標，而且層層加碼。這項指標還是稅收政績考核中的重要指標，有些地方甚至實行一票否決制，連續(xù)2年完成不了，一把手會被免職。

在中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇看來，這種情況既不正常，也不可持續(xù)。調研也顯示，這一方面導致出現(xiàn)地方為完成任務而進行稅收空轉、虛收等問題，局部地區(qū)稅收存在不同程度的水分；另一方面容易帶來稅收“順周期”問題，造成“過頭稅”，從而加大經濟下行壓力。

如要解決縣級財力問題，楊志勇認為，短期需要通過發(fā)債、變賣資產、采用PPP模式等方式多管齊下，綜合用力；長期看，根本性的解決方法還是要找到地方經濟發(fā)展動力。

支出壓力加大

財政收入下滑導致縣級財政運行困難，直接影響了縣級治理和公共服務的提供。一個明顯的表現(xiàn)是拖欠機關單位事業(yè)人員工資，這在山西、遼寧、黑龍江等市縣均有發(fā)生。同時，在保障民生支出、投資建設以及防范地方債務風險方面，縣級財政都要承擔更大壓力。

在財政供養(yǎng)人員方面，2014年，國務院出臺文件相繼上調了公務員和事業(yè)單位等財政供養(yǎng)人員的工資福利標準，但到2015年，很多縣級層面都沒有完成執(zhí)行到位。這一是增資后人員經費增加對支出的沖擊大，二是增資后帶來單位繳納的養(yǎng)老保險及所設立的職業(yè)年金部分對支出有影響。如，廣西壯族自治區(qū)全州縣僅上調工資一項支出就占到支出比重的22%。對于不享受轉移支付和財政補貼的縣來說，壓力更大。

民生支出逐年增加，大部分市縣民生支出的增速都超過了一般公共預算支出的同比增速。對中西部而言，一個特別之處在于，當前國家出臺了大量交通等基礎設施投資規(guī)劃，西部地區(qū)也在大力開展交通、旅游、學校、醫(yī)院、土地治理等基礎設施建設，即西部地區(qū)處于基礎設施建設的高峰期。但縣級層面一般公共預算基本無法安排足額的政府公共投資，之前倚重的土地出讓收入和債務收入，當前也大幅下降。

解決這些問題，一方面需要國家在出臺政策性增資時，盡量考慮地方收支平衡壓力，對基層財政有統(tǒng)籌安排，適當給予增資保障。另一方面，地方尤其是省級政府需轉變思路，改變財政資金使用方式，通過股權投資引導基金、產業(yè)引導基金、PPP等模式來支持地區(qū)建設和企業(yè)發(fā)展。

掛鉤、配套支出依舊

根據(jù)十八屆三中全會決定中關于重點支出一般不同財政收支增幅掛鉤的要求，新修改的預算法刪除了預算審查和執(zhí)行中涉及法定支出的規(guī)定，但由于部門法之間的優(yōu)先序沒有明確定位，其他相關法律沒有修改，如教育法對教育支出的考核仍在沿用掛鉤機制，基層財政不僅難以統(tǒng)籌財政資金，也給支出造成壓力。

同時，預算法明確規(guī)定“上級政府在安排專項轉移支付時，不得要求下級政府承擔配套資金”，實際上配套依舊。如2014年桂林市各區(qū)縣政府分擔中央專項項目投入資金，在項目資金總額中占比區(qū)間為9.61%-44.52%。全州縣本級人員支出已占該縣實際可用財力的78%，配套資金占比達19%，形成較大隱性缺口，致使當?shù)貒蟾闹瓢仓玫戎С鲆煌显偻稀Ｇ以趯嶋H執(zhí)行中，如果不配套資金，政府拿不到項目。

劉尚希特別指出，即使現(xiàn)在名義上大配套取消了，小配套仍在。大配套指專項轉移支付配套，小配套則是現(xiàn)行體制下許多或明或暗的配套要求。如城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險，中央、各級政府和個人分別承擔一部分，但只要中央出臺提高醫(yī)保標準的政策，地方政府就要進行相應配套。再如中央要求提高公務員工資標準，地方不論經濟狀況、財政狀況如何都要執(zhí)行。這同樣給地方帶來支出壓力，不僅使政策難以真正落實，也影響了地方財政的可預期性。但在當前體制下無法做到誰出政策誰掏錢，從較長一段時間看，配套資金很難取消。

債務風險不容忽視

財政收支失衡在不同層級政府間都有體現(xiàn)，只是程度不一，政府層級越低財政脆弱性越大，這種脆弱性集中體現(xiàn)在政府債務風險上。從調研情況看，縣級政府負有償還責任的債務比重高且增長快，如2014年，福建仙游縣達到73%，廣西全州縣在84%以上，貴州省息烽縣則高達99.55%；從2014年到2015年上半年，息烽縣債務增長了8.2%，廣西靈川縣則增長了138.46%。因此，還債壓力普遍較大。

2015年進行的債務置換以及新增的債務額度，雖然在一定程度上減輕了基層政府融資壓力或償債壓力，但對需求來說還是太少，尤其對處于基礎設施建設高峰期的西部地區(qū)來說等于杯水車薪。在房地產市場進入下行周期以及土地市場降溫的大背景下，推廣 PPP模式將經受市場的檢驗，緩不濟急。若不能妥善籌劃，適當擴大政府債券發(fā)行規(guī)模，很可能會影響政府正常的融資需求。不過債務置換與債券發(fā)行涉及到資本市場建設問題，如地方債券市場是否真正形成、地方債券的流動性如何增強等，尚存一定的不確定性。

對于地方債務問題，楊志勇強調要區(qū)別存量和增量，存量債務通過置換等方式解決，不能讓存量拖住增量。劉尚希則認為，要防止財政風險擴散、提高地方債務資金的使用效率，有必要在預算法框架內建立“資本預算”。即“吃飯的錢”（經常性預算）與“搞建設的錢”（建設性預算）分開，前者不不允許赤字，后者則可以負債，納入資本預算。如果不分開二者，經常性預算也出現(xiàn)赤字，會帶來更大的財政風險。

融資難、融資貴

調研顯示，盡管2015年中國人民銀行多次降準降息，流動性總體充裕，但行業(yè)分布不均衡，流動資金貸款困難。由于商業(yè)銀行對企業(yè)特別是資源類企業(yè)采取限制融資政策，企業(yè)普遍面臨惜貸、限貸現(xiàn)象，這極易造成部分企業(yè)資金鏈斷裂。

從2013年開始，山西地方煤礦大部分到期貸款無法正常續(xù)貸；河南省一些基礎行業(yè)、重化工業(yè)貸款困難，煤炭、鋼鐵、造紙、建材等15個行業(yè)超過30%的企業(yè)流動資金存在很大缺口。這致使企業(yè)不得不通過其他渠道如農村信用社、小額貸款公司貸款等融資，這些渠道利率達到11%-12%，河南省有些中小微企業(yè)實際融資成本在20%以上。融資成本高，企業(yè)不堪重負。

要解決這一問題，課題組建議，應盡快完善金融信貸政策，給予中小企業(yè)和民營企業(yè)融資方面的國民待遇；通過財政支持擔保、貼息等支持民營企業(yè)融資；鼓勵各地設立小微企業(yè)融資擔保基金，成立專門服務小微企業(yè)的政策性擔保公司，支持小微企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)。同時，中西部地區(qū)因其區(qū)域經濟薄弱，金融生態(tài)環(huán)境不佳，以及政府財力有限等原因，在信用融資中往往處于弱勢地位，但中西部后發(fā)優(yōu)勢正需要通過必要的基礎設施建設，為此，需要通過必要的政策性金融手段適度“逆向操作”，為中西部地區(qū)政府提供支持。

聯(lián)保互保風險

融資難、融資貴是引發(fā)民間融資、非法集資以及企業(yè)互聯(lián)互保鏈等問題的重要原因，當前這些金融風險正在逐步顯現(xiàn)，非正常融資和非法集資新發(fā)案件數(shù)量、涉及金額、參與人數(shù)等都在大幅增加。這在中西部、東部地區(qū)都有發(fā)生，相對而言，東部企業(yè)之間循環(huán)擔保、聯(lián)保互保又稱“擔保鏈”引發(fā)的金融風險更為普遍。

目前出現(xiàn)的“擔保鏈”，已經不再是同行業(yè)、同一商圈小微企業(yè)聯(lián)保互保，相當一部分是以某一家或者幾家龍頭企業(yè)為核心，形成了上下游或關聯(lián)企業(yè)擔保鏈條。從風險看，“擔保鏈”已經超越了單純連帶責任擔保，隱藏著大量交叉聯(lián)保互保問題以及以此為名的騙貸行為。而且銀行為了規(guī)避責任風險，在某種程度上助推這種聯(lián)保互保方式。政府為了讓更多企業(yè)獲得貸款，也起到了推動作用。

這樣一來，風險更隱蔽，涉及面更廣，出現(xiàn)問題處置難度更大。一旦資金鏈斷裂，貸款企業(yè)和擔保企業(yè)都面臨破產危險，容易引發(fā)區(qū)域性公共風險。近年來，“擔保鏈”引發(fā)的企業(yè)破產與金融風險在溫州等地已多次發(fā)生，需要高度重視。

東北財政現(xiàn)象

東北財政經濟問題近年來是各界關注的熱點，國家也出臺了多項政策。從調研情況看，東北財政經濟情況與全國其他市縣相似。

GDP增速同比回落較快，但沒有出現(xiàn)負增長，2015年遼寧預計增速為3.5%，吉林前三季度達到6.3%，黑龍江前三季度達到5.5%。工業(yè)增加值下滑嚴重，2015年前三季度，吉林同比增長5.1%，黑龍江同比增長0.2%，遼寧同比下降5.4%；出口皆為負值。僅社會消費品零售總額增長較快，2015年前三季度，遼寧同比增長7.8%，黑龍江為8.7%，吉林為8.8%。

無論是從經濟運行情況還是財政收入情況看，均未出現(xiàn)“斷崖式”下跌，之所以降幅大，一個重要原因是之前虛報比較大，從省到市到縣甚至到鄉(xiāng)都虛報數(shù)據(jù)，有些地方水分高達40%，乃至出現(xiàn)一個縣的GDP超過香港這種怪事。

調研顯示，東北財政經濟下行的重要根源在產業(yè)結構。東三省產業(yè)以能源、重工業(yè)為主，第二產業(yè)比重高，其中制造業(yè)和采礦業(yè)占比大。這些行業(yè)受全球經濟不景氣影響大，且東北制造業(yè)又多處于中低端，導致出口下降嚴重；石油價格暴跌，使黑龍江稅收大減。由此可見，東北現(xiàn)象固然有其深層次問題，但并非個別現(xiàn)象，而是全國統(tǒng)一市場和世界經濟一體化的一個綜合反映。

政府救市風險

地方政府救市在東部地區(qū)表現(xiàn)明顯，這主要是因為東部經濟發(fā)展較好，為了穩(wěn)定經濟和和社會，條件允許的市縣采取了救市措施。救市情況五花八門，福建有的市縣通過稅收信息共享、設立助保金和風險補償金的形式，政府增信，降低銀企之間的信息不對稱，從而幫助企業(yè)貸款和銀行放款；山東設立股權引導投資基金，引導地方經濟轉型升級，或者通過財政注資設立“過橋資金”幫助企業(yè)渡過難關。

總體而言，救市起到了一定的穩(wěn)定區(qū)域經濟和金融的作用，有利于緩解結構轉換中的陣痛，但很容易帶來副作用。比如，可能妨礙市場在資源配置中決定性作用的發(fā)揮，減慢結構轉換的速度，使該淘汰的企業(yè)不能及時淘汰，形成一些僵尸企業(yè)。僵尸企業(yè)成為目前中國經濟的“癌癥”，與政府過去救市過度不無關系。同時，地方政府救市面臨著嚴重的不確定性風險，在經濟趨緩下行、財政收入下滑的環(huán)境下，救市會將企業(yè)的風險轉移到政府身上，不但解決不了企業(yè)的問題，反而可能擴大財政風險。

因此，如何把握好救市的度，在穩(wěn)增長和調結構之間找到平衡，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，是對地方政府能力的重大考驗。

財稅改革難題

事權與支出責任不適應、財力與支出責任不匹配，是當前縣級經濟財政運行中出現(xiàn)各種問題的重要原因。

從整個支出看，全國85%的支出為地方支出，其中市、縣、鄉(xiāng)約占70%，越往下做的事越多。這與我國整個治理方式相關，治理決策和政策的頂層設計在中央，執(zhí)行層主要在市、縣、鄉(xiāng)。這種治理結構給基層財政帶來非常大的壓力，不僅很多支出超出了地方的財政能力，且在治理效率和風險防范上都存在問題。

還使得基層財政面臨諸多不確定性，如基層財力很多來源于上級政府的轉移支付，導致基層不能及時掌握其可支配的財力規(guī)模，在制定發(fā)展規(guī)劃時處于被動。而且中央財政收入減少可以提前通過提高赤字率解決，基層收入減少只能通過舉債、變賣資產等方式解決。

財政體制上的層級化，即主要對本級財政負責、一級管一級，是導致財政越往下越脆弱的體制性根源。在當前環(huán)境下，這種體制性的弊端越發(fā)呈現(xiàn)出來。上級政府權力大，一些支出責任可以下移，財政日子相對好過，越往下政府承擔的支出責任越多，權責不對等，會導致財政嚴重失衡。2005年之前正是因為這個原因，全國半數(shù)縣發(fā)不出工資，現(xiàn)在基層財政危機可能再次重演。

為此，劉尚希建議，應該加快建立地方“轄區(qū)財政責任”。即每一級政府的權力與責任必須相匹配，除了對本級財政負責，還應當對轄區(qū)內的橫向財政平衡與縱向財政平衡負責。基層的一些困難應該首先由省級政府解決，而不是直接由中央解決，這樣治理效率才能提高，真正防范財政風險在上下級財政之間轉移并導致擴散。