打通信息公開的“神經”

吳震宇

“以前有要求公開的政策制度，現在則有了一項非常重要的措施。這招比較狠，也比較實，更有力度，進步意義很大！”對于近期財政部出臺的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（以下簡稱“《通知》”），北京大岳咨詢有限公司總經理金永祥如此分析。

自本輪PPP推行以來，財政部就將信息公開作為基本要求，與PPP相關制度也有信息公開的規定，但一直以來并沒有得到有效落實。此次PPP綜合信息平臺的建立，有望進一步推動PPP信息公開。

平臺功能

從《通知》看，PPP綜合信息平臺由兩大平臺構成，分別是對外發布信息的信息發布平臺和進行內部管理的信息管理平臺。這也構成了PPP綜合信息平臺的兩大主要功能。

“PPP涉及到公共投資項目，而公共投資項目涉及到公眾利益，公眾有知情權，PPP信息公開是義務。”財政部財科所研究員、中國財政學會公私合作（PPP）研究專業委員會秘書長孫潔指出，信息公開還可以回應公眾質疑，解答各方疑惑，“比如質疑存在利益輸送，信息公開了有異議可以提出來，沒有異議就執行。不能公開時不說，執行時提出異議。”因此，在他看來，信息公開既是一種約束，也是一種保護。

信息公開還可以解決PPP推行中的信息不對稱問題。江蘇現代發展研究部總監徐璽亨舉例說，一個縣要做污水處理PPP項目，如果沒有信息平臺，前期接觸的水務投資人有限，但在信息平臺上能找到很多潛在投資人，以及其在行業中的經驗、在當地所做的項目等信息，還可尋找相應的咨詢機構。

既然信息公開具有如此重要的作用，為何會在實踐中效果不佳？“現在如果公開一個項目的資料，社會各界就會來挑毛病，項目相關方一定會成為靶子。在這種情況下，地方政府和社會資本方都不愿意公開。”金永祥直言道。

在亞洲開發銀行高級項目官員肖光睿看來，項目信息的搜集和管理、建立有效的發布平臺和渠道，需要時間和財務成本，且敏感信息的界定和處理也是難題。還有一個突出問題是，由于此輪PPP熱潮將應用推廣到政府付費或政府填補可行性缺口等模式，PPP項目的交易結構和合同體系等都需要探索和創新，在對于知識產權缺乏有效保護的情況下，項目信息過度公開有可能導致咨詢機構核心價值的流失。

PPP綜合信息平臺的建立解決了平臺和渠道的問題，《通知》也明確對項目信息的真實、準確、規范、完整提出要求。至于哪些信息公開、何時公開、如何公開等內容，孫潔認為此前與PPP相關的法律、制度、文件，比如《政府采購法》《招投標法》《政府采購法實施條例》《政府信息公開條例》以及《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》《政府和社會資本合作模式操作指南》等，從不同層面和角度提出了要求，PPP綜合信息平臺會更嚴格地執行這些規定。

但在業內多位人士看來，這些只是原則要求，沒有更具體的內容和細節，也沒有不公開的懲罰措施，還需進一步細化。

對于社會資本方以商業秘密為由拒絕公開信息的問題，孫潔認為如同公司上市后必須披露財務報告和信息、接受公眾監督一樣，參與PPP項目的社會資本方也要接受信息公開要求。“這是一個制度安排，而且在PPP項目中，收益不是秘密，價格也不是。”

除了公開發布PPP相關信息，通過PPP綜合信息平臺信息的采集、統計、管理和分析等功能，各級財政部門、項目實施機構、行業管理部門可以有效進行內部管理。據財政部PPP中心副主任焦小平此前的介紹，對于進入項目庫的項目，要按照財政部下發的PPP操作指南的“五大階段十九小步”實施流程，根據項目進展進度填寫相關信息，實現全生命周期內項目信息實時動態管理。

孫潔分析指出，在信息管理平臺上，不同管理部門根據其權限，可以看到項目所處的狀態、存在哪些問題等內容，便于及時掌握項目信息，提高管理的效率。徐璽亨還指出，這一大數據平臺建立后，相關部門可以方便及時地了解PPP履約情況、社會資本以及咨詢機構等情況，進而逐漸建立一個PPP信用環境。此外，還可以為PPP物有所值定量評價提供相關數據資料。

一個狠措施

此前各界在分析PPP綜合信息平臺時，都重點關注了“未納入PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過預算安排支出責任”這一要求，認為這是推進信息公開的實質舉措。在金永祥看來，財政部將采取的措施不止于此，“PPP以獎代補機制、財政補貼以及未來可采用的其他財政手段，都會要求項目必須信息公開。這樣一來，很多地方會在獎勵和公開之間權衡利弊。”影響更大的是財政部推出的示范項目，“示范項目是強制要求信息公開，不公開就從示范項目中除名，當然政府的增信也沒有了。”

另據中國投資咨詢政府與公共咨詢事業部總監朱磊的分析，PPP綜合信息平臺將與預算管理、政府采購、政府債務管理等信息系統開放共享。在項目推進的同時，實現了支出責任納入運算管理，社會資本采購信息審核與發布，財政承受能力及履約能力信息的及時傳遞，打破信息孤島，大幅提升PPP項目的推進效率。對于PPP項目基礎信息，以及PPP項目政府采購資格預審公告、采購文件、確認談判備忘錄、預中標或成交結果、項目合同文本、中標或成交結果等采購信息，綜合信息平臺與中國政府采購網實現信息共享，實際上為PPP項目提供了專門的“電商平臺”，助力PPP項目落地。

上海濟邦投資咨詢公司董事總經理張燎從另一個角度預測了PPP信息公開可能帶來的變化。他認為，首先是各種不規范的假PPP得到遏制，規范性大幅提升，這是信息公開后的最大積極效應；其次是學術研究及專業服務機構將獲得前所未有的素材資料，利好高質量的學術活動；第三是.政府及其咨詢機構專業度更為清晰，且有記錄可溯，社會資本和金融機構選擇交易對手和項目更集中；第四是咨詢機構對創新性高的復雜項目將要求更高咨詢費，因為know-how很難獲保護；最后，如若前者工作得不到應有的合理補償，一部分專業性強的咨詢團隊將退出市場加入投資操盤。

不過，對于PPP綜合信息平臺，還存在一些疑問尚需理清。比如《通知》規定“經省級財政部門審核滿足上報要求的，列為儲備項目。”但同時要求，“2016年1月15日前，地方各級財政部門要會同相關部門完成現有PPP項目信息的錄入、上報工作。”據此，錦天城律師事務所律師劉飛提出疑問：各級財政部門錄入的PPP項目基本信息錄入到PPP綜合信息平臺的哪個部分？如果不滿足上報要求而未被列入儲備庫的PPP項目，屬于項目庫中的項目嗎？

對此，徐璽亨表示目前主管部門還沒有明確規定，但他認為沒有經過審批的項目是可以錄入的，作為信息放在平臺上，等待省級部門審批。擁有最高權限的財政部PPP中心可以看到所有上報項目，及時了解情況。

此前很多地方建立了本地的PPP項目庫、咨詢庫或資源庫，已有的這些庫有無獨立存在的必要、如何與PPP綜合信息平臺對接等，也沒有明確規定。《通知》只是要求：“省、市、縣級財政部門可根據需要開發符合自身需求的個性化功能模塊，建立地方PPP信息平臺，但應當與PPP綜合信息平臺進行實時數據對接，保證數據規范一致。”

更重要的是，PPP綜合信息平臺是財政部建立的針對其所推出的PPP項目的平臺，這與國家發改委建立的項目庫又如何對接？會否給地方政府、社會資本方以及咨詢機構等帶來理解和執行上的困惑？