襄陽PPP實踐與思索

襄陽市從2014年底開始啟動PPP實踐，2015年全面實施，向社會重點推出了12個PPP示范項目，總投資額 227.5億元，涉及交通市政基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、農(nóng)業(yè)水利、文化旅游等領(lǐng)域。同時，與相關(guān)金融機構(gòu)簽定合作協(xié)議，優(yōu)先支持PPP示范項目融資。

積極實施

PPP投融資模式改革被列為2015年襄陽市全面深化改革的重點工作之一。按照市委、市政府統(tǒng)一部署，市財政局積極會同行業(yè)主管部門，除了抓制度建設(shè)、人員培訓(xùn)，著重圍繞重點領(lǐng)域、重點項目，做好項目篩選、評估論證工作。

強化組織領(lǐng)導(dǎo)，完善工作機制。市財政局成立了以局主要領(lǐng)導(dǎo)為組長的推進政府和社會資本合作（PPP）工作專班，組織精干力量專門負責制定PPP模式運用相關(guān)政策、開展項目征集和評估論證，統(tǒng)一協(xié)調(diào)PPP項目推進工作。由于PPP模式推廣運用涉及面廣、工作程序多、評估手續(xù)復(fù)雜，市財政局通過宣傳發(fā)動、項目征集、篩選評估，先后組織召開了多次專題會議研究PPP工作，確定年度推進領(lǐng)域和重點，解決項目推進中的重大問題。

加強制度建設(shè)，依法依規(guī)推進。按照財政部要求，襄陽市及時啟動推廣PPP模式工作，迅速出臺了《襄陽市推廣運用政府和社會資本合作模式創(chuàng)新投融資改革的實施意見》（以下簡稱《PPP實施意見》）。

加大培訓(xùn)力度，提升能力水平。開展全方位、多層次的培訓(xùn)，使市財政局中層以上干部、市直相關(guān)單位分管領(lǐng)導(dǎo)熟悉PPP的運作模式與管理要點；還編印了《政府和社會資本合作（PPP）模式資料匯編》，幫助行業(yè)主管部門和單位了解最新PPP政策，熟悉PPP模式操作規(guī)程。

加強工作指導(dǎo)，推進項目突破。市政府決定在市區(qū)范圍開展項目征集工作后，市財政局結(jié)合本市特點，設(shè)計了項目征集表，向行業(yè)主管部門和相關(guān)單位征集PPP項目。同時，針對各PPP項目策劃過程中存在的進展緩慢問題，市財政局召開一系列會議，研究推進項目計劃，幫助部門和單位解疑釋惑。為保障PPP項目順利實施，市財政局通過競爭性磋商方式聘請PPP咨詢機構(gòu)，幫助制定適宜于襄陽市的PPP項目篩選標準，協(xié)助進行識別篩選和評估論證、出具專家意見和指導(dǎo)意見。市財政局還會同咨詢公司人員召開市PPP項目篩選評估會，對各個申報項目的PPP結(jié)構(gòu)和投資構(gòu)成、項目財務(wù)收支測算、政府補貼和配套政策、物有所值評價、財政承受能力論證等方面進行了梳理和分析。

經(jīng)過近一年的探索和實踐，襄陽市已經(jīng)為PPP模式在本地生根發(fā)芽創(chuàng)造了政策環(huán)境、組織機構(gòu)、項目設(shè)計等方面的有利環(huán)境。

首先是制度得到逐步完善。襄陽市結(jié)合實際制定的《PPP實施意見》是指導(dǎo)PPP模式運作的指導(dǎo)性文件，在實際工作中不斷完善，為PPP模式的落地提供了制度保障。

其次是PPP理念得到深入普及。市財政局不僅積極通過開展全方位、多層次的培訓(xùn)，使相關(guān)人員熟悉PPP的運作模式與管理要點，還在申報過程中隨時提供政策服務(wù)，幫助行業(yè)主管部門和單位了解PPP政策，熟悉PPP模式操作規(guī)程。

第三是運作體系逐步形成。按照財政部相關(guān)要求，襄陽市在實踐中通過與各個單位的多次協(xié)調(diào)和溝通，制定了PPP項目運作流程圖，形成并完善了符合襄陽市實際的PPP項目申報運作一整套流程。

因此，項目實施較為順利。截止2015年底，襄陽市已征集各行業(yè)主管部門申報的PPP項目20個，申報項目總投資447.1億元，初步篩選出適合采用PPP模式運作的12個項目，投資總額227.5億元。經(jīng)過認真篩選和準備，市財政局向市政府上報了第一批PPP項目，市政府常務(wù)會議進行研究并批準通過了第一批項目，隨后在《襄陽日報》、襄陽政府網(wǎng)等眾多報紙網(wǎng)站公示發(fā)布招商信息。目前，12個項目已經(jīng)進入編制實施方案并通過項目采購確定社會資本方的階段。

存在問題

一是包括政府在內(nèi)的有關(guān)各方對PPP模式的認識沒有完全到位。一些地方政府采用PPP模式，往往是為緩解當前債務(wù)壓力，將PPP模式簡單等同于一種新的融資渠道，而忽視了PPP是一項長期的制度設(shè)計。同時，社會資本方也沒有清醒地認識到，通過PPP模式參與政府基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)和運營，是一個難得的歷史機遇。PPP項目的基礎(chǔ)性和公用性決定了其投資收益率不可能太高，收益的長期性、穩(wěn)定性以及風險的可控性才是最有競爭力的一面。因此，地方政府和社會資本方必須對PPP模式有更理性的認識，任何不切實際的幻想和急功近利的思維都是十分有害的。

二是與PPP項目建設(shè)有關(guān)的制度、方案還不夠科學、細致、完善。盡管財政部出臺了一系列規(guī)范性和指導(dǎo)性文件，地方政府也相繼出臺了本地區(qū)的實施意見，但總體感覺是原則性規(guī)定和共性內(nèi)容較多，地方性特征不夠鮮明、可操作性不強，項目路線圖不夠清晰明了。

三是PPP所涉及的領(lǐng)域讓民營資本大多持觀望態(tài)度。PPP項目要么屬于資本密集型產(chǎn)業(yè)，對資金需求較高；要么需要面臨既有國企的競爭。民營資本對PPP存在的眾多不確定性心存戒備，持觀望態(tài)度。

四是地方政府特別是縣（市）、區(qū)政府相關(guān)專業(yè)人才嚴重匱乏，工作質(zhì)量有待提高。從全國看，各級地方政府PPP項目管理工作機構(gòu)大多設(shè)在本級財政部門，由于具備資格的專業(yè)投資機構(gòu)、專門人才嚴重缺乏，許多地方的PPP項目運作基本上以財務(wù)、法律人士為主導(dǎo)來推動，項目的科學性、運營的合理性難以得到充分保障。

此外，政府上級主管部門缺乏對基層操作層面上的指導(dǎo)等，也在一定程度上影響了PPP模式在地方健康有序地推進。

對策措施

第一，建立健全適合中國特色的PPP制度框架與法規(guī)體系

（1）通過國家層面的立法，明確PPP的應(yīng)用范圍，政府審批權(quán)限、流程和管理程序，政企的核心權(quán)利和義務(wù)，合同框架和風險分擔原則，退出機制和糾紛處理機制，財政規(guī)則與會計準則，等等，建立起較為完備的PPP法律框架。

（2）構(gòu)建有效的組織架構(gòu)。目前財政部已設(shè)立專門的PPP管理機構(gòu)，建議地方政府特別是地（市）級以上政府也設(shè)立專門的PPP管理機構(gòu)，形成組織網(wǎng)絡(luò)體系。

（3）建立長期穩(wěn)定的PPP激勵機制。政府應(yīng)出臺包括財政補貼、稅收優(yōu)惠、融資便利等在內(nèi)一攬子激勵計劃，建立一個系統(tǒng)性的激勵機制，并保持長期性和穩(wěn)定性。

（4）探索多元化PPP模式。但凡能夠保障公共產(chǎn)品和服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量，同時降低其整個生命周期內(nèi)成本的模式，就可以考慮引入。

第二，處理好政府與市場、社會效益與經(jīng)濟效益的關(guān)系

（1）劃清政府與市場的職能界限。盡管PPP模式客觀上帶有向社會融資的效應(yīng)，但其本質(zhì)是更高效地滿足社會對公共產(chǎn)品和服務(wù)的訴求，更有效地利用好政府資源，進而促進政府職能的轉(zhuǎn)型，而不止是單純的融資。因此，必須對公共性和公益性進行科學合理的定義，劃清政府與市場的職能界限。除了非排他性、非競爭性和自然壟斷領(lǐng)域，可以市場化的領(lǐng)域應(yīng)該通過市場定價來解決，避免政府部門集運動員與裁判員于一身的角色錯位。

（2）重視契約精神。本輪推廣的PPP模式是公共產(chǎn)品和服務(wù)提供方式的變革，以改變政府自產(chǎn)自供的格局。這一轉(zhuǎn)變可以極大地避免公共財政資源沉淀，提高公共財政資源的使用效率。從某種意義上講，PPP模式不失為一場公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給革命。在這一轉(zhuǎn)變中，各級政府需要營造公平的環(huán)境，對具體公共產(chǎn)品和服務(wù)做出細致的、量化的要求，在整個過程中堅持公開、公平、公正原則。尤其要注意的是，盡管PPP項目合作雙方有合同約束，但在具體項目運作過程中政府依然處于強勢地位，政府失信違約，不僅會對投資人的融資成本、項目收益等造成嚴重影響，也不利于項目的開展，影響政府的公信力。

第三，注重PPP項目前期論證和決策，確保決策科學化

一個PPP項目能否順利實施并取得經(jīng)濟效益和社會效益的雙豐收，在很大程度上取決于前期論證和決策是否科學化、民主化，因此前期論證和決策至關(guān)重要。之前項目推行的所謂可行性論證，很大部分都是看領(lǐng)導(dǎo)眼色行事。有鑒于此，不妨試行“不可行性論證”，以防止領(lǐng)導(dǎo)拍腦袋決策，確保決策科學化。

第四，創(chuàng)新投融資體制，拓寬PPP項目融資渠道

（1）銀行方面可以銀團貸款、委托貸款等方式為PPP項目提供融資；相關(guān)部門要加強協(xié)調(diào)，積極引入外資、民營、國企等各類市場主體，靈活運用基金、債券、銀行貸款等金融工具，推進建立期限匹配、成本適當、多元可持續(xù)的PPP項目資金保障機制。

（2）設(shè)立PPP項目擔?；稹Ｔ赑PP模式中，政府本身不能提供擔保，銀行若按傳統(tǒng)模式發(fā)放項目貸款是心存疑慮的。要更好地調(diào)動銀行、保險、基金等參與PPP，建議加快設(shè)立PPP項目擔保基金，對相應(yīng)的投資損失給予賠償。

（3）放寬對保險資金的限制。建議適當放寬養(yǎng)老保險的投資領(lǐng)域限制，允許其一定比例的資金用于基礎(chǔ)設(shè)施投資；進一步放寬社保等保險基金投資基礎(chǔ)設(shè)施的限制，使其能參與PPP項目建設(shè)。

（4）積極開拓多元化的融資渠道。要積極引入產(chǎn)業(yè)投資基金、信托資金等進入公共投資領(lǐng)域；采用資產(chǎn)證券化方式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量，引入社會資本；借鑒國際經(jīng)驗，由政府嘗試設(shè)立適應(yīng)性缺口補償基金，補助社會效益大而短期存在資金缺口的PPP項目。

第五，完善市場準入和退出機制

（1）完善市場準入機制。建議進一步放寬民營企業(yè)進入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的準入限制，改善民營企業(yè)的市場準入環(huán)境，放寬民營企業(yè)投融資領(lǐng)域、登記事項、前置審批等市場準入領(lǐng)域的限制，必要時還可出臺更加優(yōu)惠的政策來吸引社會資本。

（2）完善項目退出機制。當前在一些地方，PPP項目投資退出審批嚴格、周期長，且缺乏完整、規(guī)范的制度，不能適應(yīng)社會投資者退出的要求，在一定程度上制約了參與者的積極性。應(yīng)建立PPP項目產(chǎn)權(quán)交易市場和股權(quán)轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，使投資者能通過股份轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)投資回收，進而合理退出。

第六，加強監(jiān)管和風險控制

（1）建立合理的風險分擔機制。PPP項目周期長，期間會有諸多不確定因素，需要按照由對風險最具有控制力的一方承擔相應(yīng)風險的原則，在參與各方之間進行合理的風險分擔。政府應(yīng)承擔法律政策變更等風險，社會資本須承擔項目建設(shè)、運營過程中的成本、工期、服務(wù)質(zhì)量等風險。同時，收益須與承擔的風險相匹配，平衡好各方利益。

（2）建立信用約束機制。在加快推進社會信用體系建設(shè)過程中，建議優(yōu)先在PPP領(lǐng)域建立信用約束機制，嚴格約束政府和企業(yè)的不守信行為，保障PPP項目運作的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

（3）加強全方位、全過程監(jiān)督。財政、審計、紀檢監(jiān)察等部門要加強對PPP的監(jiān)管，實行事前、事中、事后監(jiān)督，防患于未然。同時，要加大懲戒力度，對PPP項目運作過程中暴露出的違紀違規(guī)違法現(xiàn)象，依法依規(guī)查處。