財政管理的新變

朱靜

新《預算法》翻開了預算法治化的新篇章，為深化財稅體制改革、破解各項改革難題提供了法律依據(jù)。財政轉移支付制度是現(xiàn)代財政制度的重要內容，新《預算法》首次對財政轉移支付制度進行了規(guī)定，要求以一般性轉移支付為主體，并對專項轉移支付的設立做出限制。同時還規(guī)定：“建立健全專項轉移支付定期評估和退出機制”，從法律上明確了專項轉移支付資金管理改革的要求。自新《預算法》頒布以來，記者采訪中了解到，云南省財政廳借力發(fā)力，將專項轉移支付管理作為深化財稅體制改革的一項重要工作，全面推進預算管理制度改革。

專項轉移支付改革取得新突破

近年來，云南財政專項轉移支付資金在穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟運行、推動發(fā)展方式轉變、保障和改善民生、維護社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，但由于體制機制及形勢變化等方面的原因，專項轉移支付資金管理和使用中積累了支出邊界不清、結構固化、項目較多、零星分散、執(zhí)行不快、績效不高、管理不嚴、信息不明等問題，這些問題交織并存，影響了財政資源的統(tǒng)籌配置和資金使用效益的提高，制約了政府管理職能的發(fā)揮，財政專項轉移支付改革也沒有形成系統(tǒng)的制度，推進難度較大。例如，云南省財政廳從2004年開始推行的專款切塊到縣試點改革。這項改革是針對云南省縣級財政運行中存在的突出問題，按照“專款下放、權力下放、責任下放”的原則，將省級專款在核定包干基數(shù)的基礎上調整為對各縣的財力性補助，并納入一般性轉移支付體系，將財政補助資金由原先省級各部門分散決策、指定專門用途，改為由縣級政府自主用于除“吃飯”以外的所有“辦事”項目，擴大縣級政府自主權，探索財力與事權相適應的財政資金分配模式。十年來，這項改革雖取得了一定成效，但由于多年形成的專款分配體制難以打破，專款切塊改革不夠徹底，制約了此項改革的全面推開，并未解決專項轉移支付資金管理中的各項問題。

2014年，為深化財政體制改革，認真貫徹落實新《預算法》，云南省人民政府出臺了《云南省改革和完善省對下轉移支付制度實施方案》，為推進專項轉移支付改革提供了制度保障。云南省財政廳在編制2015年省級部門預算時，按照新《預算法》的有關規(guī)定和省委、省政府整合專項資金的有關要求，對省級專項資金進行了全面清理整合，通過“撤銷一批、壓縮一批、歸并一批、調整一批”等措施，省級專項資金項目數(shù)量比2014年壓縮46%，省對下專項轉移支付占全部轉移支付比重由53%下降為48%，一般性轉移支付占比相應提高了5個百分點。

2015年新《預算法》實施后，圍繞建立與實現(xiàn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應的現(xiàn)代財政制度，遵循“增一般、減專項、促監(jiān)管、提績效”的改革精神，堅持厘清政府與市場、上下級政府之間的事權與支出責任邊界，加大整合力度，明確管理職責，構建設立、執(zhí)行和退出評估長效機制，改革完善分配機制，強化績效管理和監(jiān)督檢查，確保實現(xiàn)省級一般性轉移支付占比2017年達到60%以上的目標，云南省財政廳著力推進省對下專項轉移支付資金管理改革。云南省人民政府出臺了《關于深入推進省對下專項轉移支付資金管理改革的意見》，在此基礎上，云南省財政廳出臺了《云南省省對下專項轉移支付資金設立和項目清單目錄管理暫行辦法》、《云南省省對下專項轉移支付資金績效管理暫行辦法》、《云南省省對下專項轉移支付資金基層項目庫管理暫行辦法》3個配套文件，形成“1+3”改革方案，在全省范圍內推進專項轉移支付改革。

云南省財政廳將省對下專項轉移支付改革精神全面貫徹到2016年省級部門預算編制中：一是全面清理整合。省級一個部門設置一項專項轉移支付資金，將納入改革的36個部門涉及的76個專項整合為36個專項轉移支付項目，壓縮比例達到52.6%，從根本上改變專項資金碎片化的現(xiàn)狀。二是實行項目清單目錄管理制度。建立專項轉移支付資金設立、執(zhí)行和退出評估機制，從源頭上解決專項轉移支付資金設立隨意、有進無退、利益固化等問題。三是改革分配機制。實行以因素法為主的資金分配方式，從重項目資金分配向重資金績效和監(jiān)督管理轉變，出臺了《云南省省級財政專項資金管理暫行辦法》、《省對下專項轉移支付資金分配管理辦法指導意見》等制度，指導省級各相關部門研究制定專項轉移支付資金管理辦法。四是推進簡政放權。構建權責對等的監(jiān)管體系，促使省級各部門逐步做到只分配專項資金和強化監(jiān)管，不再審批具體項目。五是加強基層項目庫建設。強化各州、市、縣、區(qū)政府的項目實施責任，各地積極推進項目庫建設，加強項目儲備。六是建立全過程績效管理機制。將績效管理貫穿于省對下專項轉移支付資金設立、分配、使用全過程，健全信息公開機制，以公開促公平、促競爭、促績效。

通過改革，有效壓縮了專項轉移支付的規(guī)模和種類，從制度機制上切實解決當前專項轉移支付資金管理中存在的問題，形成目標明確、定位準確、權責明晰、設立規(guī)范、分配科學、講求績效、監(jiān)管到位、公開透明的專項轉移支付資金管理制度體系，將進一步提高專項轉移支付資金管理水平和使用績效。

預算管理制度改革全面推進

新《預算法》頒布一年來，云南省財政廳堅持以法治思維和法治方式推進財稅體制改革，加強各項改革與新《預算法》的銜接，把《預算法》作為財政預算管理的行為準則，預算的法治性和約束力得到了明顯增強。首先是預算編制完整性進一步提高。構建起一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算有機銜接的政府預算體系，政府收支全部納入預算管理；建立政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算調入一般公共預算的機制，實行全口徑預算管理。其次是預算編制進一步細化。建立新的省級公用經(jīng)費定額標準體系，進一步健全項目支出定額標準體系，將省級所有財政專項資金全部納入項目庫管理。三是預算平衡機制進一步完善。預算管理由年度平衡擴展到周期性平衡，實施中期財政規(guī)劃管理，建立年度預算與中期財政規(guī)劃銜接機制，制定云南省預算穩(wěn)定調節(jié)基金管理辦法。四是財政統(tǒng)籌能力進一步增強。清理規(guī)范“掛鉤”事項，對重點支出根據(jù)改革需要和省委、省政府重點工作統(tǒng)籌安排、優(yōu)先保障。五是預算支出進度進一步加快。明確省本級各季度支出進度目標，對預算執(zhí)行情況進行量化考核，并采取收回預算指標、約談、停止資金調度等措施，加快預算執(zhí)行進度。從嚴控制預算調整事項，扎住追加預算口子。六是預算透明度進一步提高。除涉密內容外，所有涉及財政資金的情況全部向社會公開，政府預算、部門預算公開到支出功能分類項級科目，部門預算按基本支出和項目支出分類進行詳細說明，“三公”經(jīng)費預算細化公開。七是資金使用效益進一步提升。建立健全預算績效管理新機制，對各項財政資金實施全過程預算績效管理。省級全面開展部門項目支出績效自評和重點項目跟蹤評價，建立績效結果與預算安排相銜接的結果運用機制。八是財政存量資金進一步盤活。制定出臺盤活財政存量資金的制度辦法，建立財政存量資金收回和定期報告制度，有效減少財政資金沉淀。九是政府債務管理進一步規(guī)范。全面實施政府債務限額管理，嚴格控制地方政府債務規(guī)模，順利完成云南省地方政府債券首次自發(fā)自還和首次政府信用評級工作。

政府間財政關系更為規(guī)范

作為省級財政部門，云南省財政廳同時擔負著落實中央各項政策及有關要求和指導省以下各級財政的責任，要處理好與上下級政府間的財政關系。為建立事權與支出責任相適應的財政體制，一方面，云南省財政廳積極參與財政部關于中央與地方事權和支出責任劃分改革研究，反映地方訴求，匯報實踐成果，支持改革推進；認真落實中央各項轉移支付補助政策，加快脫貧攻堅和全面小康社會建設，推進基本公共服務均等化。同時，加快構建地方稅體系研究，在堅持稅收法定原則下爭取中央賦予地方更多的稅收政策權限，允許地方特別是省級政府，可依照實際需要，運用稅收政策實施區(qū)域經(jīng)濟和特色產(chǎn)業(yè)調控。另一方面，積極指導各州、市、縣、區(qū)財政部門做好新《預算法》實施與深化財稅體制改革的協(xié)調推進工作，將《預算法》各項規(guī)定落實在財政預算管理工作中，從著眼于向上要錢轉變?yōu)橹塾谙蛳鹿芾恚婪ɡ碡敚欢酱俑鞯馗鶕?jù)中央和省里改革的總體部署，結合地區(qū)具體情況，研究制定切實可行的改革方案，把《預算法》關于政府預算體系、預算公開、轉移支付制度、地方政府債務管理等內容，貫徹到各項改革措施中，扎實推進本地區(qū)改革。

云南省財政廳預算局局長蘇建宏告訴記者，新《預算法》實施以來，作為財政人明顯感受到，預算行為更加規(guī)范，預算剛性約束有效增強。比如說，通過做實項目庫，預算編制更加科學、完整、細化；通過加強預算監(jiān)督，預算執(zhí)行進度明顯加快，預算調整更加規(guī)范，預算追加事項大幅減少；通過推進預算公開，進一步促進預算管理科學化、民主化、法治化，陽光財政建設得到極大提升。

“法律的生命力在于實施，法貴在行，也難在行。貫徹執(zhí)行好新《預算法》，關鍵和難點都在于將新《預算法》具體落實在預算管理制度改革中。按照黨中央、國務院的部署，財稅改革在整體改革中要發(fā)揮基礎性和支撐性作用，推動相關領域改革。預算管理制度改革作為財稅體制改革的排頭兵，由于改革涉及范圍廣、觸動利益大，在各領域改革尚未深入的時候，預算改革單兵突進難度較大，有的部門對改革還存在思想認識不到、觀念轉變不到位、改革要求落實不到位、任務措施執(zhí)行不到位等問題，這需要我們加強對新《預算法》的學習和宣傳，加大執(zhí)行監(jiān)督力度，在各部門的配合和支持下，通過大家共同努力，切實把預算改革不斷引向深入，才能有效發(fā)揮好新《預算法》的規(guī)范、約束和支撐作用。”蘇建宏說道。