公共資源配置市場化謀局

張建民 呂伍平 姚木星

很多地方政府的公共資源配置市場化改革經過多年的實踐，意識不斷增強，機制初步建立，效益日益凸顯。資源配置市場化改革，逐步實現從政府包辦代替到主要依靠市場調節經濟活動的轉變，使政府權力運行受到公開制約和監督，規范了政府的權力運行程序。

按照市場經濟發展規律的要求，一方面把政府“不該管、管不了、管不好”的職能剝離出去，另一方面把應該管、必須管而又沒管好的事管好、管到位，促進了政府職能從微觀經濟事務管理回到經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務上來。

改革中的問題

雖然，當前公共資源配置市場化改革雖然取得了一定成效，但由于起步較晚，仍存在著一些急需解決的問題。主要表現在：

（一）法律制度還不夠健全。一是不全。建筑工程、土地類資源由于國家重視，市場化配置推行較早，相關法律法規比較健全，相對比較完善。但其它推行市場化配置較晚的，如森林資源、中介資源、服務資源等相關的法律法規、政策制度相當缺乏，造成了部門與部門之間、項目與項目之間、領域與領域之間推行不平衡。如《中華人民共和國森林法》、《中華人民共和國礦產資源法》等均未明確規定資源必須以招投標、拍賣、掛牌等程序實現配置；二是不細。當前，盡管出臺了一系列法律法規和政策規定，但與之配套的一些實施辦法和細則較少。有的制度彈性大，不夠規范、全面和系統，一般性要求規定多、強制性的處理規定少，面上要求規定多、可操作性規定少，因而執行中難以避免隨機性、盲目性和不穩定性。三是不嚴。有的不照章辦事，有利的就執行，沒利的就不執行，失之于寬，失之于軟。

（二）管理體制還不夠合理。從管理體制上看，目前一些公共資源分散在多個部門管理，缺乏統一的資源管理機構，管理難以形成合力，比如公有房產資源，除國土房產部門、建設部門、機關事務管理部門各自手中集中了一批房產外，還有10多家行政部門擁有自管房產，給規范管理造成困難；還有一些公共資源管理部門不明確、職責不清，無法形成統一管理，統一處置的管理體系，比如公共停車場，有的是地方政府直接管理，有的是下放給街道管理，還有的是企業管理，由于主體不一，很難實行統一招、拍、掛。從管理職責上看，政府內部機構重疊、職能交叉、職責不清等問題突出，以致在對市場的監管中出現部門封鎖、條塊分割、多頭管理、權責脫節以及有利相爭無利相推或重審批輕監管等現象；從服務功能上看，公共資源市場化配置的交易平臺和信息化管理等硬件設施還不健全。由于體制機制上的不健全，造成政府對公共資源市場化配置仍存在越位、錯位、缺位的問題。

（三）監管機制還不夠完善。一是對資源收益的監管機制不健全，造成“資源部門化”。有很多行政事業性資產不僅“單位所有”，而且沒有完整的產權登記及評估定價，甚至部分行政事業性資產長期體外循環，造成政府無法真正掌控資源的底數。一些單位房產、設備等國有資產的轉讓、租賃、經營等收入不按規定實行“收支兩條線”，而是“自收自用、多收多用”，出現“公共資源部門化，部門資源福利化”的問題。二是對資源評估等中介機構的監管機制不健全，影響了配置過程的規范性。有的通過行賄、送回扣等不正當手段拉業務；有的違規操作，搞低價評估等，造成國有資產流失。三是對運行機制的監管不健全，存在“偽市場化”現象。

職能轉變與制度健全

必須通過加快政府職能轉變，推進政府在公共資源配置市場化改革中由管制型向服務型轉變，為改革的深入推進創造良好環境。一是弱化政府的微觀經濟管理職能。要最大限度地將由政府承擔的企業項目投資、資源配置等職能轉移出去，實現政府與企業、市場、社會的合理分工，做到企業能自主經營的，政府不干預；市場能自主調節的，政府不包攬；社會能自主辦理的，政府不插手，以弱化政府直接干預市場這只“看得見的手”，強化市場調節這只“看不見的手”，充分發揮市場在資源配置中的基礎性作用，依靠市場價格機制，促進資源合理流動，最大限度地實現資源優化配置。二是強化政府宏觀調控和服務市場職能。政府直接干預微觀經濟管理活動的職能弱化后，為防止資源配置“市場失靈”，要強化政策制定、市場建設、宏觀調控和社會管理。加強政府自身建設，全面推進政務公開，強化電子政務建設，推進公共服務信息化，提高行政效能；加強資源配置市場建設，健全統一的交易平臺、交易規則、信息披露管理，強化對市場的監管，杜絕場外交易；培育和扶持會計、律師和資產評估事務所等經濟鑒證類中介機構，引導中介機構規范提供資源配置市場化服務等，以規范市場主體行為，凈化資源配置的市場環境。三是整合行政管理機構和職能。要以公共資源配置市場化改革為契機，進一步取消與改革不相適應的行政審批事項，規范保留的行政審批事項。要建立統一的資源管理機構，嚴格實行國有資產性資源管理“國家所有，分級管理”，確保政府對國有資產性資源的所有權。要加強對資源配置收益的管理，建立資源評估和收益收繳制度，確保資源收益的唯一受益人是政府。要嚴格執行資源評估和收益制度，確保正確估價、足額上繳，杜絕國有資產流失和資源部門化、部門福利化等現象發生。

制度是否健全和完善是資源配置市場化是否成熟和規范的重要表現。要把制度建設貫穿于資源配置市場化的各個環節，形成用制度規范從政行為、按制度辦事、靠制度管人的機制。對各類資源配置市場化，沒有制度的要及時建立，有明顯缺陷的要適時修訂完善，需要細化的要盡快制定實施細則，需要制定配套制度的要抓緊制定，做到制度建設進程與市場化進程相適應。要切實提高制度建設的質量，盡可能細化、量化、具體化，增強針對性、實效性和可操作性。一是健全信息公開制度。加快建立和完善信息披露和社會聽證制，對需由行政配置的資源，必須先公布信息，必要的可組織社會聽證，增強決策透明度，提高決策的民主化、科學化水平。要建立資源登記、公開機制。要求資源掌控部門對所掌握的資源及時登記、定期公開，公開內容應包括現有資源的擁有情況、配置情況等，讓社會公眾能知情，讓監管部門明家底，更有效地實施監管；嚴格執行出讓信息公開制，對由市場配置的資源，有關部門必須按照要求，將資源出讓的相關信息，通過各種形式，廣泛、及時、準確、規范地向社會公開發布，最大限度吸引競爭，接受社會監督，切實保障群眾享有的知情權、參與權和監督權。二是健全市場競爭機制。凡是應采取公開招標、拍賣、掛牌等方式出讓的，必須毫不動搖地實行公開競價、公平競爭，決不允許私下協議出讓。對相關的評估、規劃、審驗、設計、代理、監理等中介性機構，也必須以市場競爭的方式產生。三是健全招投標管理機制。真正實現行業主管部門與招投標操作單位管辦分離，防止“裁判員”、“運動員”集于一身。健全標后跟蹤監管制度，建立科學的標后質量考評體系，保證招標質量。

強化監督

將資源配置工作納入懲治和預防腐敗體系建設，加強和改進黨內和行政監督，嚴格執行民主集中制，認真遵循黨委和政府的議事規則和決策程序，防止個人或少數人擅自決定資源的配置；建立資源配置責任制，明確各部門分工和職責，加強自上而下的監督；加強人大、政協、民主黨派、社會和輿論監督，建立全方位的資源配置監督體系。

改革和完善紀檢監察和審計體制，對權力運行的關鍵部位和易于滋生腐敗的薄弱環節進行監控。加強對資源配置過程的監督，實現監督關口前移，如對招投標的資格審查、評標辦法、開標評標定標、施工合同等重要環節進行監督；加強對項目實施單位的監督，落實項目法人責任制；建立健全重大項目保廉體系，繼續完善重大項目派駐紀檢監察員制度；建立資源市場化配置項目的同步預防機制，做到事前有告誡、事中有監督、事后有檢查；督促有關部門對準備開工的項目實行前期手續無償代辦制、現場審批制和聯合審批制，變被動審批為主動服務；健全資源市場化配置項目的網上審批機制，擴展網上審批的事項和范圍，優化上網項目工作流程，簡化審批程序，縮短審批時限，提高有關部門為市場主體服務的質量和效率；加快網絡融通，實現信息資源共享，推動監察機關實施網上監察，增強監察的及時性和有效性。

各級紀檢監察機關要積極參與，主動介入，嚴明紀律，嚴格監督，加大效能監察和廉政監察力度，嚴肅處理違規違紀行為。嚴禁任何單位或個人違規插手和干擾市場化配置資源工作，對拒不執行市場化配置資源要求，破壞市場化配置資源秩序，以權謀私牟取非法利益，損害國家、集體和群眾利益等行為，要按照有關規定嚴肅處理，構成違法的，按照法律規定移送司法機關處理。