公民參與地方政府績效評估的現實問題與路徑

孫彩紅（中國社會科學院政治學研究所，北京100028）

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公民參與地方政府績效評估的現實問題與路徑

孫彩紅
（中國社會科學院政治學研究所，北京100028）

［摘要］政府績效評估是推動政府有效治理的重要途徑，目的是通過提高和改善績效實現有效治理。有效的政府治理要求多元主體參與治理，那么在政府績效評估領域，也必須有公民主體的參與。然而，從已有地方政府績效評估實踐看，公民參與評估還存在不少問題。通過對一些公民參與績效評估的案例分析，從價值導向、參與代表性、參與環節程序、參與的制度化法治化等維度提出實現績效評估中公民有效參與的現實路徑。

［關鍵詞］地方政府；績效評估；公民參與；績效管理

要實現國家治理現代化的目標，政府作為重要的施政主體之一，實現有效的政府治理成為重要組成部分。政府績效評估和管理是實現有效政府治理的一個重要方面。與實現多元主體治理相應的多元主體參與績效評估的過程中，公民參與有什么現實性？在公民參與和提高政府績效水平的關系上，到底通過什么機制來發揮公民參與的實際作用，這是本研究的落腳點。為此，筆者主要運用案例分析，在研究設計上，選擇一些比較典型的有公民參與的地方政府績效評估案例，具體分析這些績效評估中公民參與的多項情況。通過判斷已有公民參與績效評估實踐的主要問題，提出實現績效評估中的公民有效參與的現實可行路徑。

一、公民參與政府績效評估的現實迫切性

政府績效管理是政府公共管理理論和實踐的前沿課題。從理論上講，為公民和社會提供優質高效的公共服務，是政府為人民服務的根本宗旨的體現。政府績效到底如何，公民有發言權，這具有法理基礎和憲法依據。從現實運作來看，公民參與政府績效評估在現階段有著現實迫切性。

1.公民參與績效評估順應世界發達國家政府改革的發展趨勢

20世紀70年代到80年代初，公共行政思想領域出現了新公共管理思潮，西方國家政府中出現了新公共管理改革運動。重塑政府運動中借鑒企業管理思想的體現之一是對政府績效評估的實踐。最典型的是，英國公民憲章通過服務承諾方式提高服務質量，以滿足公眾需要的指標作為評估公共部門績效的重要手段。20世紀80年代以來，除了英國、美國，還有新西蘭、法國、澳大利亞、加拿大、日本、韓國等國家都呈現出日益制度化的政府績效評估發展狀況。這對于發展中國家有著較強的示范效應。中國的政府績效評估實踐也不能脫離這種國際趨勢。在評估政府績效時，不僅看政府投入了多少資源，還要看這些投入和產出是否滿足了社會和公眾的公共需求和公共利益。因此，公民在參與政府績效評估的主體中是第一位的。“只有公民積極地投入業績測評的過程：確保機構為它們的開支、它們的行動、它們的諾言負責的過程，這些多重的目標才能夠實現。”［1］

2.公民參與績效評估是政府治理現代化的戰略要求

要實現國家治理體系和治理能力現代化的總目標，政府作為重要施政主體之一，政府治理的現代化是一個重要組成部分。政府績效評估是衡量政府治理現代化程度的手段之一。

近年來，黨和政府不斷重視政府績效管理和評估工作。中央政府多次強調了發展政府績效評估的重要性和原則要求。例如，提出“抓緊研究建立科學的政府績效評估體系和經濟社會發展綜合評價體系”［2］，推行政府績效管理制度。2011年，國務院批準建立政府績效管理工作部際聯席會議制度，并同意選擇14個地區和部門開展績效管理試點工作。到2012年，“全國共有24個省（區、市）和20多個國務院部門探索開展了政府績效管理工作。”［3］在十八大報告中再次強調，“創新行政管理方式，提高政府公信力和執行力，推進政府績效管理。”［4］政府績效評估逐漸成為我國政府管理創新的一個重要組成部分。績效評估的這種現實重要性要求公民參與到評估過程中。

3.公民參與績效評估是建設服務型政府的要求

從建設服務型政府的角度，政府及其職能部門管理績效如何，不能僅僅由政府自身判定，還必須由服務對象和社會公眾判定。尤其是政府提供公共服務的水平與質量如何，必須由接受公共服務的相關公眾群體參與評價，缺少了這一群體的評價，對政府績效評估的結果將是不完整的。服務型政府的有效運作離不開公民參與支持與配合。廣泛而制度化的公民參與不僅可以促進政府公共服務供給，強化政府公共責任，而且還能提升公共服務質量，保障公共利益實現。可見，公民參與績效評估是服務型政府建設的要求，體現了人民當家作主的社會主義本質，也是改善政府與公民關系的現實需要。

4.公民參與評估是對現有績效評估片面性的應對和完善

近年來我國地方政府日益認識到政府績效評估的重要性，并進行嘗試和探索。目前多數績效評估是政府內部評估，一級政府對本級部分政府部門的評估，或者一級政府對轄區內下一級政府的評估。這種政府作為評估主體的一個最大問題是，無法全面反映出社會公眾對政府履行職能效果的看法和判斷，對于政府的績效改善作用不太明顯。為克服這些局限性，增強政府績效評估客觀性和全面性，出現了第三方評估和公民參與評估的實踐。可見，公民參與績效評估是應對已有評估局限性的現實發展。

二、公民參與地方政府績效評估的主要案例形式

從地方政府績效評估實踐做法看，公民參與績效評估，實際上是讓市民表達對政府績效的意見和評價。特別是19世紀90年代末開始，不少地方興起了萬人評議政府活動，但大多數沒有堅持下來。目前地方政府績效評估中的公民參與實踐主要有如下幾種代表性的形式。

1.杭州模式：在綜合考評中注重公民參與

2000年，杭州市率先推出了對市直機關滿意度評選活動。到2005年，市委市政府將目標責任制考核、滿意評選、領導考評結合起來，確立了“三位一體”綜合考評機制，社會公眾參與評估成為一個重要組成部分。2011年成為全國績效管理試點城市，不斷推動綜合考評向制度化、規范化、專業化方向發展。

杭州市綜合考評強調公民導向。以“讓人民評判、讓人民滿意”為綜合考評的核心價值觀，把解決群眾關注的熱點難點問題作為各地各單位工作的根本出發點和落腳點，把群眾滿意度作為檢驗各地各單位工作好壞的根本標準。在參與評估主體所占權重的設計上，社會評價即公民參與占到50%的權重（50分），主要是按比例隨機抽取市民、企業、市黨代表、市人大代表和政協委員、社會組織代表、社會監督代表等9大層面的1萬多名參與人員，對市直單位進行滿意度評價。同時，完善“評價—整改—反饋”工作機制，把社會評價的結果落實到政府績效的改善和提高上。

以2013年度對市直單位的社會評價為例（評價時間期限是2013年12月6日到2014年1月5日）。在參與主體上，9大層面的參與代表12000名，其中市民代表6000個，把企業代表增加到2000個，同時還擴大了市民代表所在社區，由160個社區增加到200個社區，大大擴展了社會代表覆蓋面。從評價結果看，市民代表所提出的評價意見是最多的，超過了所有評價意見的50%，對政府改善績效產生的影響也是最大的。

2.青島實踐：邀請公民參與績效考核

青島市的政府績效考核，是從1998年目標責任制開始的。2009年以前主要是對市直單位和下設區市進行分組考核，其中民意評議占全部考核權重的8%。此后不斷完善考核機構、指標體系等。2010年，青島市邀請約2500名市民當“考官”，對政府部門“向市民報告、聽市民意見、請市民評議”現場述職活動進行打分，評估成績作為2010年政府部門績效考核中的社會評議得分［5］。

2011年，頒布了《關于建立健全促進發展方式轉變績效考核監督體系的意見》，對市政府部門設置了工作目標、履行行政職能和綜合評議三個一級指標，重新調整了分值和權重。在績效考核中特別注重強化公民導向、擴大公民參與。突出的方式有民意調查，在每個區市20多萬部電話中隨機訪問500個樣本，實施“背靠背”式調查，調查結果占領導班子考核權重的16%。還有“三民活動”，“向市民報告、聽市民意見、請市民評議”，以隨機抽樣與組織推薦相結合的方式，組建了人數達1萬名的市民代表隊伍，對市政府部門評議打分，評議結果占全部考核權重的35%。

3.深圳做法：政府績效評估中的公民參與

深圳市政府2007年成立了“政府績效評估委員會辦公室”。2007年，市政府制定了《深圳市政府績效評估指標體系（試行）》，以“績效評估”為專項工作，選取16個局和6個區為試點，設立兩套指標體系，進行試點。在2009年的績效評估和管理文件中規定了政府績效的外部評估部分。其中，一部分是市統計部門組織的服務對象和社會公眾滿意度調查的評估與管理結果。政府績效評估與管理結果計算采用百分制：內部評估占70%；外部評估占30%，其中服務對象和社會公眾滿意度調查占15%。從2010年起，“績效評估”對象擴大到32個委辦局和8個區級單位。2015年實施新的《深圳市政府績效管理辦法》，客觀評估和社會公眾滿意度的主觀評估各自所占的比重，由市政府績效管理委員會決定。但是，開展績效評估后對于社會滿意度評價和公眾參與評估的結果還沒有完全公開，對于結果的反饋和運用也待進一步觀察。

4.浦東試點：社會公眾參與績效評價

2006年中央政府批準在浦東新區開展“試點”工程以來，地方政府先后出臺了一系列相關政策性文件，如《浦東新區行政效能評估暫行辦法》、《浦東新區行政首長問責暫行辦法》等，有效指導績效管理工作。

政府績效評估的主體分為四大類：人民群眾、部門互評、職能部門和分管領導。可見，人民群眾是績效評估的重要主體之一。在評估中突破了單純的數據指標考核，將公眾感知、“問績于民”的思路貫穿于政府績效評估的始終［6］。浦東新區設置的公眾“滿意度”將群眾對政府工作的評價置于績效評估的重要位置，以外部力量促使政府提高績效和服務質量。同時，外部評估還采用了發放調查問卷讓公眾參與評價的方式，具體運作是由國家統計局上海調查總隊與上海社會科學院社會學研究所共同組織，通過發放調查問卷的方式獲得信息。每年發放給公眾的調查問卷有六七千份，最后將有效問卷進行匯總計算。將公眾的評價放在第一位，避免了政府自評的片面性。

5.南京形式：公民參與評議政風

南京市政府實行的評議政風活動，有兩個階段。1998年到2008年，以三年為一周期，每個周期確定15個參評的重點部門和行業，每年評5個，參與評議的有人大代表、政協委員、村負責人、企業負責人、民主黨派人士等，主要還是部門內部評議。2009年以來，民主評議政風活動變化很大，依托網絡、電視、電話等平臺，創新開展“向人民匯報”的民主評議政風行風直播活動，讓人民群眾出卷、相關部門應考。特別是到2012年形成了向人民學習、為人民服務、請人民評判、讓人民滿意的公民參與評議新格局。

此外，還有公民“考核政府擬辦實事”的參與形式。一些地方政府對年初承諾的為民辦實事的事項，讓群眾參與評價，主要是為了解決好人民群眾的民生問題。

三、公民參與政府績效評估案例的問題分析

在政府績效評估中加入公民主體，這是一個從政府主導和自我評估的單一模式向政府主導、多元參與評估轉變的進步。但是，從公民參與政府績效評估的實際過程和效果來看，仍存在很大提升和發展空間，從公民參與評估的主體、評估的空間與時間、評估對象與內容、評估方式、評價結果等維度來分析，都存在不同程度的缺陷，整理為表1。

表1　多維度分析公民參與績效評估存在的問題

1.公民參與績效評估的權重和代表性問題

不同主體參與績效評估的權重是確定評估屬于何種主導模式的重要依據之一。上述主要案例顯示，杭州市公民參與評價的比重達到50%，青島市民評價占考核比重的35%，深圳的是占15%。公民參與績效評估，社會公眾和市民評價的權重到底應占多大比例，還有待進一步研究和更多的實踐檢驗。

參與評估的公民代表性是影響績效評估的另一個重要因素。政府績效涉及到不同群體的公民，評估政府績效的公民也應來自不同階層、不同群體、不同地域等。這類似于人大代表一樣，盡可能使參與的代表具有廣泛性。但實際參與績效評估的公民代表，還缺乏廣泛性。例如，從參與的公民職業狀況來看，參與的個體多數是黨政機關、事業單位中的職工，而普通工人、農民和個體勞動者等群體中的公民參與比例明顯偏低。

參與評估的市民人數和規模，也沒有確定科學而適度的規模。有的地方1.5萬人，有的1.2萬人，有的2000到3000人。有些地方政府搞萬人評議，究竟是為了真正科學評估，還是為了一時轟動和宣傳？從實際結果看，單純追求大規模的萬人評議，在促進政府改善績效方面的效果并不明顯。參與規模問題也需進一步解決。

2.公民參與績效評估的范圍和過程問題

公民參與評估的領域、對象和范圍是比較窄的。有的只是簡單評價政風、服務態度、辦事效率等，或者籠統地選擇對政府提供公共服務是否滿意。這些簡單領域的參與并不能全面反映政府在履行其各種職能中的績效結果如何。因此，要拓寬公民參與績效評估的范圍，是一個重要的現實任務。

公民參與政府績效評估是由一系列環節和活動構成的，是一個過程。而現實的公民參與評估，只在績效評估的結果評價這一環節上吸納公民參與，而不是從指標設計、全面評估、結果反饋等整個流程上吸納公民參與。公民參與的績效評估，從公民一方主體而言，基本上還處于被動參與的階段，不管是調查問卷、還是網上參評，或是現場打分，對于評估的內容，都預先由政府設定的。而這些指標恰恰是評估政府績效需要解決的前提問題。

3.公民參與評估的結果及運用問題

從公民參與評估結果的反饋來看，政府對公民參與結果公開程度不夠，反饋不及時。進一步分析，政府對公民參與評估結果的運用，有些流于形式，多數地方政府沒有真正把評估結果用于改善政府績效、形成對政府及部門的有效獎懲制度。有的即使運用了評估結果，形式卻過于簡單化，只是一個簡單獎懲，也沒有落腳于追責與整改。

最關鍵的一點是，績效評估的結果沒有與責任制掛鉤，評估出來的問題沒有得到及時的糾正與改進。如果繼續發展下去，這種狀況會削弱社會公眾對政府績效評估的信任度以及政府的公信力。這些問題的出現不僅是因為不少地方政府領導太注重當前的政績，而不愿意主動吸納公民參與績效評估；而且還因為法律制度保障的缺失，無法持續，這從不少地方績效評估的依據也可看出（如表1），基本上是一些辦法、意見或方案，不具有法律的權威性。

四、實現公民有效參與績效評估的現實路徑

總體而言，我國地方政府績效評估中的公民參與實踐還處于起步階段，有諸多現實問題需要解決。正如有學者總結的，我國政府績效評估還存在明顯的內部控制傾向，表現為“績效評估的政府主導和公民參與不足”［7］。公民作用還限于某些環節的“部分參與”而非“全程參與”，公民角色屬于被動的“信息供給者”而非“信息供給與決策共享者”，而且在整個過程中，公民的發言權和影響力依然有限。下一步如何提升公民參與政府績效評估的實際水平和有效性？怎樣把公民參與和政府績效改進聯系起來？為進一步推動地方政府績效評估中公民參與實踐的進展，提出如下可行性發展建議。

1.堅持績效評估的核心主導價值

這是解決評估為了什么的問題，也即政府績效評估的根本目的和發展方向。在價值取向上，最根本的是真正轉向以提升治理能力和水平為主導對政府績效進行全面評估，擯棄唯GDP的評估，突出經濟與社會協調、平衡與可持續發展的目標。十七大報告中指出，“科學發展觀，第一要義是發展，核心是以人為本，基本要求是全面協調可持續，根本方法是統籌兼顧。”［8］將科學發展觀的實質與精髓貫穿于政府績效評估全過程，必須堅持以人為本進行評估的核心價值。同時，十八屆三中全會決定中強調，“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環境損害、生態效益、產能過剩、科技創新、安全生產、新增債務等指標的權重，更加重視勞動就業、居民收入、社會保障、人民健康狀況。”［9］因此，政府職能履行和公共事務管理最終目的是實現好、維護好、發揮好最廣大人民群眾的根本利益，切實加強民生問題的解決。這也是評估的出發點和落腳點。

2.擴大公民參與績效評估的代表性

評估主體由于各自立場、背景、專業知識差異，對于同一個評估對象或項目可能給出不同的判斷。因此，要擴大公民群體的代表性，同時考慮代表的多元性和分布的平衡性。在參與評估的公民選擇上，要從不同地域、職業、經濟狀況、社會地位、階層、教育經歷和年齡等維度各選擇一定比例和數量的代表。使參與的公民代表，既能保障評估的覆蓋面，又有合理的組成結構。這樣，才有利于從不同角度和層面評估績效，反映政府績效中的矛盾和問題，真正促使政府改善績效和治理水平。

從參與的公民數量選擇上，可以根據城市人口規模或一個科學基數，按照一定比例確定要參與的公民數量。同時還要考慮公民參與對公民本身產生的成本與收益問題，在保證參與的代表性和參與充分性的前提下，要確保能反映一個地方政府績效狀況。如果按公民所屬社會階層來抽樣，最理想的狀況是“占公眾人數10%的某社會階層就應該占參與人數的10%，占公眾人數15%的某個社會階層就應該占參與人數的15%。”［10］擴大公民參與路徑及其權重，突出考評結果的可信度與有效度。

3.創新公民參與績效評估的途徑和方法

增加公眾參與評估的權重，真正實現公眾代表在政府績效評估過程中的參與權和發言權。例如，澳大利亞維多利亞州的評估指標中有對居民來電和投訴的解決情況、對地方總體服務的滿意度、對地方環境清潔的滿意度等指標，以及專門對社會公眾滿意度調查體系。這對于我國政府績效評估中吸納公眾參與具有重要參考價值。在政府績效評估中引入公眾為本體的評估體系，包括運用民意調查，結合政府職能領域、圍繞公眾最關心、最直接的問題以及政府對這些問題的回應情況設計調查問卷，全面反映和了解公眾對政府履行職能績效的判斷和評價。除此之外，還可以有針對性利用電話調查、邀請市民到現場參與評估等方式。

特別是在互聯網技術迅猛發展的階段，大數據的運用正處于快速發展之中，如何把傳統的參與方法與這種新技術下的創新形式相結合，也是需要進一步探究的。

4.推進公民參與績效評估的制度化和法治化

促進公民參與政府績效評估的可持續發展，必須注重完善制度化建設，包括制度化地確定公民參與的主體資格、參與的規模和比重、公民能夠參與評估的范圍和領域、公民參與評估的方式和渠道等，從而有效控制評估過程的成本，提高公民參與績效評估的收益。

從績效評估的目標規劃、指標設計、實際評估，到結果反饋等環節和過程中的公民參與，都要科學規范一系列制度化的程序。還要制定對公民參與績效評估的監督制度，來及時調整公民參與績效評估過程中的偏差，保證評估的客觀性。最后是對績效評估的反饋制度。公民參與績效評估的結果，政府如何反饋，都要有明確的規定性程序，這也是公民參與績效評估得以可持續發展的重要條件。

推進政府績效評估的高層次立法，這種立法的核心和根本目的就是促進績效評估的權威性、穩定性與可持續性。例如美國、日本政府的績效評估都有一定的法律依據。美國1993年頒布《政府績效與結果法案》首次以立法形式規范政府部門及相關績效管理活動。日本政府于2001年制定了《關于行政機關實施政策評價的法律》，標志著日本政策評價制度的成熟［11］。所以，公民參與績效評估的制度化成熟之后要用法律形式固定下來。我國也可以參照國外績效評估法律的立法方法和框架，在地方立法基礎上，推動中央立法的進展。我國的《中華人民共和國政府信息公開條例》就是在地方行政法規或規章的基礎上，遵循的地方立法先行、推動中央立法的實踐路徑。因此，可以考慮在推動地方性績效評估法規出臺的基礎上，制定全國性的績效評估條例，并且把公民參與績效評估作為一部分在法律中規定下來。

最后，把公民參與評估納入整個績效評估體系中，因為政府績效評估是一個多主體、多層面、多領域的全面評估，要把公民參與的評估、第三方機構的評估、政府自身的評估有機結合起來。以完善的法律制度解決地方政府吸納公民參與績效評估的隨意性與主觀選擇性，通過績效評估的法治化和可持續性，帶動政府治理的法治化。

參考文獻：

［1］哈拉契米.政府業績與質量測評——問題與經驗［M］.廣州：中山大學出版社，2003.33.

［2］溫家寶.政府工作報告（2005年）［EB/OL］.人民網，2005-06-27.

［3］我國將加大政府績效管理試點工作力度［EB/OL］.來源：中央政府門戶網站，2012-08-12.

［4］堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗［N］.人民日報，2012-11-18.

［5］白龍，何揚.如何科學評官評政［N］.人民日報，2010-12-22.

［6］徐春月.地方政府績效評估研究［J］.新會計，2015（2）.

［7］周志忍.我國政府績效評估需要思考的幾個問題［J］.行政管理改革，2011，（4）.

［8］胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗［M］.北京：人民出版社，2007.

［9］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［N］.人民日報，2013-11-16.

［10］孟丹等.公眾參與城市規劃評價體系研究［J］.華南理工大學學報，2005，（2）.

［11］袁娟等.美國和日本政府績效評估相關法律比較研究［J］.行政與法，2009，（10）.

On Actual Problems and Path of Citizen Participation in Local Government Performance Evaluation

SUN Cai-hong
（Institute of Political Science，Chinese Academy of Social Sciences，Beijing 100028，China）

Abstract:Government performance evaluation is an importantroute for effective governance，and the aim is to improve and increase government performance. Effective governance of government needs multi-subjects’participation，therefore，in the process of government performance assessment，it must require citizen participation. However，from the view of existing practice of local governments’performance evaluation，there are some problems of citizen participation in the assessment. By analyzing some cases about the evaluation，it puts forwards practical and feasible ways to realize effective citizen participation in performance evaluation. The ways include value orientation，representativeness of citizen，participation’s procedures and stages，institutionalization and rule by law.

Key words:local governments；performance evaluation；citizen participation；performance management; practical ways

［中圖分類號］D630.1

［文獻標識碼］A

［文章編號］1009-6566（2016）01-0007-06

［基金項目］本文系中國社會科學院政治學研究所2015年度創新工程項目“中國行政體制改革與政府績效評估研究”的階段性成果。

［收稿日期］2015-10-16

［作者簡介］孫彩紅（1976—），女，山東夏津人，中國社會科學院政治學研究所副研究員，博士，主要研究方向為政府改革理論與實踐。