法律援助政府購買服務機制研究

王正航　沈燕萍　俞欽　唐曄旎（浙江省杭州市司法局）

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法律援助政府購買服務機制研究

王正航沈燕萍俞欽唐曄旎（浙江省杭州市司法局）

法律援助是政府的責任，同時，我國法律還規定，律師有法律援助義務。我國法律援助經過近20年的發展，取得了一定的成效，但也暴露不少問題，尤其突出的是律師積極性缺乏、辦案質量較低的問題。世界多數國家的法律援助都采用政府購買法律服務的方式，補貼的標準或者購買律師服務的價格主要由市場決定，律師辦理法律援助案件的積極性相對較高，案件質量能夠得到保證。我國法律援助可借鑒他國經驗，改變成本補貼模式，探索建立法律援助政府購買服務機制，采用市場化的方式確定合理報酬，縮小與法律服務市場價格之間的差距。

一、問題及原因分析

（一）補貼過低，挫傷律師的辦案積極性

目前法律援助案件補貼標準遠低于市場價格。課題組對杭州市近三年辦理過法律援助案件的律師辦案成本進行了專項問卷調查，主要內容包括律師辦案所需的交通費、住宿費、誤餐費、資料費、通訊費及所需的工時等。此次調查共收回132份有效問卷，其中涉及辦理普通刑事案件82份，重大刑事案件26份，民事、行政案件19份，仲裁案件5份。從統計結果看，律師辦案實際支出的交通、住宿等費用為平均每案819.7元，用時31.2小時。其中，普通刑事案件平均每案實際支出為716.2元，平均用時30.2小時；重大刑事（可判死刑、無期案件）案件平均每案實際支出為1507元，用時43.1小時。按現有的標準，杭州市區刑事審判階段的案件統一補貼1500元，除去律師實際辦案支出，現有的補貼根本無法顧及律師的智力成本和服務費用，部分案件還需要律師“自掏腰包”。

課題組還針對杭州市律師開展了問卷調查，全市共562名律師參與了調查，占全市律師總數的10%左右。從統計結果看，39.32%的律師認為現有的補貼標準“太低了，成本都不夠”，54.8%的律師認為“僅夠補貼辦案的成本，主要是在盡義務”。一是有一定經驗和水準的律師對辦理法律援助案件的意愿不足，大部分案件交由年輕律師辦理，甚至很多年輕律師把辦理法律援助案件作為鍛煉辦案技能的平臺和解決生計問題的途徑。二是律師投入精力過少，甚至出現個別律師“偷工減料”的情況。有些律師為節約成本連基本的辦案程序都不能做到位，嚴重影響辦案質量。“對一部分律師來講，少量的辦案補貼或者無補貼，也使得對自己的偷工減料行為的愧疚感減少甚至理直氣壯”①蔣建峰《法律援助辦案質量控制思考》，《中國司法》2005年第7期。。在針對全市律師的調查問卷中，就“辦理與同類型委托案件相比，辦理法律援助案件投入的工作精力”這一問題，562名律師中有29.36%的律師選擇了“略少和僅限于程序到位”。

（二）受援人監督律師辦案的能力或水平較低

普通的法律服務合同關系中，接受服務的當事人由于支付了律師費，可以理直氣壯地要求律師按照合同勤勉地履行服務義務。而在法律援助案件中，受援人獲得無償的法律服務，則自覺不自覺地降低了對法律援助服務質量的要求，再加上本身就是在知識水平和維權能力上居于弱勢的地位，就更難有效地監督律師的援助行為了②。 從2014年的統計數據看，全市16049名受援人中，農民工8885人，占55.4%，未成年人1635人，占10.1%，老年人642人，占4%，殘疾人397人，占2.5%。農民工、未成年人普遍存在的受教育程度低、認知能力差的特點，導致了他們對法律援助案件質量監督能力水平的低下。

（三）律師承擔義務重，法律援助辦案專業化程度不高

隨著法律援助案件量的持續快速增長，律師人均辦案量逐年提高。而律師資源分布不均，也使部分地區律師承擔義務過重，導致律師疲于應付，必然影響案件質量。2014年杭州市辦結的法律援助案件11533件中，社會律師承辦8707件，人均辦案1.7件。其中，律師資源相對豐富的蕭山區共有律師230人，2014年辦結的2860件案件中，社會律師承辦1453件，人均辦案6.3件；在律師資源相對匱乏的淳安縣，社會律師僅有24人， 2014年辦結的426件案件中，社會律師承辦287件，人均辦案11.9件。 此外，由于法律援助中心在指派案件的過程中，普遍采用按順序輪流指派的方式，很難照顧到律師的專業特長與案件性質的契合度。盡管近幾年也建立了法律援助資源庫、將法律援助案件簽約打包給部分律師事務所等，但總體上全市法律援助辦案專業化程度不高的局面還未改變。

（四）案件質量監管措施缺乏，實際效果不理想

現有的法律援助案件質量監管措施，僅能保證律師辦案程序到位。而律師辦理法律援助案件是義務，政府給的補貼僅夠辦案實際支出成本，造成了律師在辦案過程中的權利和義務的不對等。這種情況下，只要律師辦案的程序到位，其他對律師辦案質量的評價和考核結果根本無法運用。如2013年，杭州市抽取210個已結案件進行“法律援助案件同行評估”試點，有17個案件被評定為質量一般，5個案件被評為不合格。市司法局對評估結果在一定范圍內進行了通報，對5個不合格案件的承辦律師給予了三年內不予指派法律援助案件的處理。但這種處理“不痛不癢”，對律師來說沒有實質性的損失，根本起不到監管作用。

二、提高法律援助質量的建議

自2014年開始，國務院、省、市都把法律援助納入政府采購項目。2015年，杭州市將“政府委托的法律援助項目的實施服務”和“法律援助政策宣傳與咨詢”正式列入“杭州市政府采購目錄”。由于法律援助項目的實施一直沿用“定額補貼”的模式，法律援助項目并沒有按照政府采購項目的程序和規則來運行。今后，考慮到財政負擔等問題，在建立法律援助政府購買服務過程中，法律援助項目的政府采購可以先采用“補貼標準動態調整、重大案件先行試點”步驟來實施，逐步由“補貼模式”向“政府采購”過渡。

（一）提高補貼標準，建立動態調整機制

一是提高現有法律援助案件補貼標準。杭州市主城區目前執行的案件標貼標準是2010年制訂的，5年來未作調整。在對562名律師開展的調查問卷中，94.12%的律師認為，現階段法律援助案件補貼過低。與國內經濟社會發展水平相近的城市相比，杭州市城區的案件補貼標準處于較低水平，而縣（市）普遍比城區低30%。因此，要結合杭州經濟社會發展水平，參照其他城市的標準，盡快提高杭州的法律援助案件補貼標準。

二是建立法律援助案件補貼動態調整機制。按照2015年6月中辦、國辦印發的《關于完善法律援助制度的意見》，建立符合杭州市實際的案件補貼動態調整機制。建議杭州法律援助案件補貼標準每兩年調整一次，每次提高幅度在10%左右，逐步縮小補貼標準與市場價格之間的差距。

三是建立法律援助案件評級和差別化補貼機制。從實踐看，定額補貼機制靈活性不夠，也不利于調動律師的積極性。因此，應建立法律援助案件評級機制。根據案件復雜程度和辦案區域不同，以及案件質量的評估結果，建立法律援助案件評級標準，由高到低分為A、B、C三個級別。案件有重大社會影響、案情特別復雜、情節特別惡劣、引起社會輿論高度關注的，且質量評估為優的案件，可以評定為A級；一般群體性、訴訟標的較大、涉及未成年人保護的，且質量評估為良好以上的案件，可以評定為B級；其他案情相對簡單、事實清楚、證據確鑿的，且案件質量評估為合格以上的案件，可以評定為C級。案件從受理開始，法律援助中心可以作出初步評級，以便跟蹤和監督，最后由辦案律師在結案后正式申報，并根據質量評估結果，確定最后的等級。在此基礎上，建立差別化補貼制度，C級按照固定標準發放，B級上浮50%，A級上浮100%。

（二）開展死刑、未成年人法律援助案件政府采購試點

總體來看，杭州市啟動法律援助政府采購的時機已經成熟。考慮到杭州市經濟發展狀況和財政負擔等因素，在完善定額補貼機制的基礎上，可以先行試點，逐步推開。可以選擇犯罪嫌疑人或被告人可判死刑及未成年人的刑事案件作為試點。

1.選擇試點的背景。黨的十八屆四中全會以來，中央和地方加大了對冤假錯案的糾錯和問責力度，最高人民法院也出臺了一系列文件積極預防冤假錯案，尤其規范了死刑和未成年人的案件處理。《刑事訴訟法》明確規定了針對這兩類人的通知辯護。中辦國辦《關于完善法律援助制度的意見》強調死刑和未成年人法律援助案承辦人員的資質條件和質量要求。因此，選擇這兩類案件作為試點，符合法治精神，適應形勢發展需要。

2.選擇試點區域。根據現有的法律援助案件管轄規則，可判死刑的案件試點必須在市一級，未成年人刑事案件，主要在各個區、縣（市）受理指派，可以選擇法律援助經費保障基礎較好，未成年人刑事案件數量不大的區、縣（市）進行試點。

3.試點方案。（1）試點時間：2016年-2017年。（2）購買主體：可判死刑案件的購買主體為杭州市法律援助中心，各區、縣（市）根據法律援助中心的性質來確定。是內設機構的，主體應該是司法局；是獨立法人的，主體應該是法律援助中心。（3）購買內容：為犯罪嫌疑人、被告人可判死刑的刑事辯護；為犯罪嫌疑人、被告人是未成年人的刑事辯護。（4）承接主體：符合政府采購規定的資質條件并擅長訴訟業務尤其是刑事訴訟業務的律師事務所。（5）購買程序和方式：法律援助被列入政府分散采購項目。按照“項目確定、組織購買、合同簽訂、項目實施”四個步驟進行。按照《政府采購法》的有關規定，采用公開招標的方式，確定1家或多家律師事務所，并與律師事務所簽訂合同，明確購買服務的范圍、標的、數量、質量要求以及服務期限、資金支付方式、雙方的權利義務和違約責任等內容。司法局或法律援助中心加強對律師辦案的全程跟蹤監管，對每個案件進行檢查、質量評估，到達合同約定的要求后支付資金。

4.可行性分析。國際上，法律援助案件的價格主要是參照市場價確定的，普遍的做法是按低于市場價一定的比例來確定，如：加拿大、澳大利亞是市場價格的70%-90%，美國是市場價格的100%。課題組在針對律師的調查問卷中，以一件普通刑事審判階段的案件為例，針對律師服務價格設置了兩個問卷題目：一是律師在辦理同類委托案件中的實際收費情況，25.44%的律師收費在5000-1萬元之間，39.86%的律師收費在1萬-1.5萬元之間，34.7%的律師收費在1.5萬元以上。二是律師認為的法律援助政府采購的合理價格，42.17%的律師認為應該在5000-8000元之間，16.37%律師認為應該在8000-1萬元之間，9.61%律師認為應在1萬元以上。綜合兩個調查結果看，律師辦理一件普通刑事委托案件的收費1萬-1.5萬元為多數，現階段，法律援助案件按市場價的50%—60%支付，也得到大多數的認同。根據2014年市法律援助中心受理的可判死刑案件量和部分區、縣（市）受理的未成年人刑事案件量，按照5000、6000和8000元這個價格，課題組就市法律援助中心和部分區、縣（市）的經費變化情況進行了初步統計（詳見表一），其中市法律授助中心經費實際分別增加30.45、39.15和56.55萬元，實際增幅不大，其他區、縣（市）經費也增長不多，可以考慮選擇試點。

5.推開計劃。兩年試點后，須作出全面的試點評估報告，就法律援助案件質量的變化、政府購買價格的合理性、財政負擔等問題作一個全面的分析總結。如果試點評估給出了較好的結論，可以考慮逐步推開。

（三）探索法律援助費用分擔機制

表一：法律援助案件經費支出對比表

法律援助費用分擔制度是指當受援助的當事人因勝訴而使其經濟狀況有所改善，并且有能力支付法律援助的部分費用時，應按照規定的分擔范圍和分擔比例償還部分法律援助費用的制度。在其他國家的法律援助費用分擔制度中，受援人是否承擔法律援助費用規定各不相同：如奧地利、西班牙等國規定受援人因勝訴而經濟狀況有實質性改變時，應分擔部分或全部的法律援助費用；在英國法律援助申請人必須根據生活條件支付一部分訴訟費用，數額由法律援助委員會確定，費用負擔與援助案件是否勝訴無關。借鑒這些國家的做法，可以嘗試根據法律援助申請人的經濟狀況，實行不同的法律援助模式，如：對低收入標準以下的申請人，實行全額免費法律援助的模式；對高于低收入標準，又確有困難的申請人，先予援助，如因勝訴而使其經濟困難情況有實質改變，則向其收回政府支出的法律援助辦案費用。這種費用分擔機制，既可以擴大法律援助覆蓋面，解決社會“夾心層”的權利保障問題，同時，可以減輕財政負擔，也能提高律師辦案積極性，確保辦案質量。

（四）加強法律援助專職律師隊伍建設

我國的法律援助專職律師類似于國外的“公設辯護人”，是隨著法援助機構的成立而建立起來的，在法律援助發展中功不可沒。但是，隨著大量的法律援助案件交由社會律師辦理，以及機關事業單位收入分配制度的改革，政府缺乏針對專職律師的激勵措施，專職律師隊伍數量多年來沒有明顯變化，且有萎縮現象。按照國際上的普遍經驗，辦案律師的專職化、專業化對保證法律援助案件質量非常關鍵。因此，需要加強法律援助專職律師隊伍建設。通過向社會專業招聘的方式，吸收社會律師加入到法律援助專職律師隊伍。聘任的專職律師按照國家規定實行協議工資制，并建立相應的激勵機制。公職律師每年承辦一定數量的法律援助案件，并按照案件的評估結果領取20%-30%的補貼或服務費用。

（五）建立嚴格的質量控制機制

一是建立準入制度。法律服務人員具備必要的法律知識和技能及辦理法律援助案件的熱情與意愿是保證法律援助質量的前提。因此，必須以這兩個條件為基礎，建立法律援助“準入機制”。要對法律援助律師的執業年限、辦案經歷、業務技能和綜合素質等要求作出明確規定。二是制定法律援助“質量標準”。使辦案律師有章可尋，也使監督人員有據可依，更是評判法律援助質量的技術依據。三是建立完善的法律援助案件監督機制。完善案件全程跟蹤制度，通過信息管理系統，確定專人對每個案件進行全程跟蹤，做到及時聯系、時常提醒；完善案件旁聽制度，提高旁聽案件比例，完善旁聽打分規則；完善案件回訪制度，提高對當事人及家屬的回訪比例，加大對辦案民警、檢察官、法官的意見征集力度。四是增強當事人質量監督意識。加強對當事人監督案件的宣傳和指導，增強當事人監督案件質量的底氣，學會監督的方式方法。

（六）完善法律援助案件質量評估機制

進一步完善法律援助“同行評估”標準，形成一套完整的評估體系。建立完善一支相對固定的評估專家隊伍，加強培訓和監督。每年按一定比例抽查案件進行“同行評估”，對列入政府采購試點的死刑和未成年人案件，做到每案一評，并出具個案的評估報告。同時，按照政府采購程序，綜合個案的評估情況，對承接法律援助政府購買服務的律師事務所作出年度質量評估報告，作為支付資金和評價服務資格的依據。

（責任編輯趙海鷗）