安徽行政審批制度改革存在的若干問題探析

姚玫玫

(安徽經濟管理干部學院；安徽行政學院 社會與公共管理系， 合肥 230059)

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安徽行政審批制度改革存在的若干問題探析

姚玫玫

(安徽經濟管理干部學院；安徽行政學院 社會與公共管理系， 合肥 230059)

摘要：為深化行政審批制度改革，安徽省各級政府以權力責任清單為抓手，圍繞提高行政審批效率，探索行政審批工作新的機制，取得了一定的成效。但頂層設計“先行性”略顯不足、簡政放權“含金量”成色不夠、權責下放“接得住”能力不強三大問題仍制約改革進程。建議“追本溯源”，提高簡政放權“含金量”，確保下放權力“接得住”。

關鍵詞：行政審批；簡政放權；行政效率

深化行政審批制度改革，推進簡政放權、放管結合、優化服務，是推進政府職能轉變的重要舉措，是加快建設法治政府和服務型政府的必然要求。安徽省各級政府高度重視行政審批制度改革工作，科學謀劃，積極呼應，認真貫徹落實各項改革要求，以深化行政審批制度和推進政府“兩單”建設為抓手，大力推進簡政放權，著力更好地服務經濟發展，取得了一定的成效。

1安徽省省市縣落實行政審批制度改革政策的主要舉措

近兩年，我省認真貫徹執行黨中央、國務院的決策部署，著力推進權力清單制度建設、清理行政審批項目、創新行政審批方式，持續深化行政審批制度改革，采取的主要措施如下：

1.1以提高行政審批效率為核心，探索建立行政審批工作新機制

1.1.1實行“一站式審批”

一是加強行政審批職能整合。目前，安徽省省直36個具有行政審批職能的部門均成立行政審批辦公室，進行了審批職能歸并，各、市、縣(市、區)政府職能部門都成立行政審批辦公室、行政審批股或行政許可辦公室。二是推進政務服務中心集中審批。去年，安徽省政府公布保留的213項省級行政審批，全部進駐省政務中心集中辦理，全面公開服務指南信息，動態公開審批過程和結果，接收社會監督。

1.1.2推行“并聯式”審批

省政務服務中心充分發揮政務服務中心的集聚優勢，逐步開展涉及多部門審批事項聯合辦理，重點建設企業設立、工商登記、建設項目聯合審批平臺。目前，省政務服務中心有39個事項開展了并聯審批，其中企業登記改革，實現營業執照、組織機構代碼證、稅務登記證“一窗受理、一表填報，并聯審批，統一發證”。企業現在只需要填寫1張申請表，17條信息，一次性提交材料，辦理時限由過去法定19個工作日縮短到5個工作日，企業登記注冊更加快捷方便。各市、縣政府也是不斷創新審批方式，提升服務效能，大大提高了審批效率。

1.1.3施行“標準化”審批

調研發現，安徽省各級政務服務中心在審批制度方面進行了積極創新。省政務服務中心推進行政審批標準化，打造安徽政務服務升級版。將標準化的理念、原則和方法引入政務服務系統建設，形成了“服務質量標準化、服務方法規范化、服務過程程序化”的服務新格局。各市縣政務服務中心也扎實開展標準化服務，標準化體系覆蓋政務服務各個方面，貫穿審批辦理的各個環節。

1.1.4推進“流程化”審批

安徽省各級政府在行政審批制度改革中均注重實施行政審批流程再造，以提高審批效率。通過改革，進一步精簡環節、減少材料、壓縮時限。省政務服務中心平均審批承諾時限壓縮至13.3個工作日，比法定時限減少61%。省直各部門和各市、縣(市、區)政府也積極對現行的行政審批項目進行程序優化和流程再造。省發改委推進審批程序化、規范化，壓縮個人自由裁量空間，承擔的行政審批事項辦理環節壓縮32.85%，申報材料壓縮35.12%，承諾時限壓縮30.12%。各市、縣(市、區)大多數將審批工作時間壓縮在5個工作日內。

1.2以建設網上審批系統為平臺，促進行政審批工作公開透明

1.2.1推行“網絡化”審批

調研結果顯示，目前安徽省一些政府部門全部或部分項目已推行網上審批。去年12月，安徽省國土資源廳試行建設用地遠程聯網審批；合肥市已全面開展房地產企業資質的網上審批；亳州市建成網上辦事大廳，為個人和企業用戶提供“一站式、全天候”的網上申報服務；蕪湖市利用利用大數據，將行政審批事項整合到“一站通平臺”，極大地方便了群眾。目前，亳州市和蕪湖市先進做法已走在全國前列，成為眾多地方政府取經的對象。

1.2.2實行“陽光化”審批

安徽省省直各單位及市、縣(市、區)政府積極探索審批平臺建設，推行陽光審批。安徽省發改委2014年初正式投入運行省發展改革系統綜合服務平臺建設，通過網上公開、網上申報、網上辦理，將行政權力和運行過程置于“陽光”之下。安徽省投資項目信息管理系統于2014年12月試運行。省食品藥品監督管理局實行“審、批、查”三分離，深化行政審批制度改革。各市、縣(市、區)政府也積極做好電子行政審批系統的需求調研工作，配合有關部門落實行政審批權力運行平臺建設，建立省、市、縣、鄉、村(社區)網上行政審批服務五級聯動的新平臺。

1.3以簡政放權為要求，進一步梳理和調整各級政府行政審批項目

1.3.1堅持在“接”上迅速有力

2014年6月開始，安徽省各級政府根據皖政﹝2014﹞37號文件的精神要求進行行政審批動態清理工作，安徽省政府銜接落實國務院取消下放及精簡省級行政審批項目計4批次159項。如合肥市包河區在街鎮“兩單”梳理過程中，根據基層工作事項有相當一部分是服務事項的現狀，針對法律法規授權以外的根據上級相關文件實際開展的事項，大致整理了《包河區街道(大社區)服務事項清單》。

1.3.2堅持在“減”上大刀闊斧

截止到目前，省級行政權力事項減少到1712項，精簡68.3%，省級保留行政審批事項234項。從全國公布的行政權力事項來看，安徽省省級政府行政審批事項減少力度最大，是全國省級政府行政審批事項最少的省份之一。從安徽省16個地級市公布的權力清單和責任清單看，行政權力事項大幅度精簡，其中11個地級市行政權力事項精簡50%以上，合肥市行政權力事項精簡率高達73.7%。各地級市保留的行政審批事項也有不同程度的精簡，其中亳州市行政審批精簡率高達78.9%。簡政放權有了量化成效，政府權力的“減法”換來了市場活力的“乘法”。

表1　安徽省16個地級市行政審批制度改革情況

續表

序號地市行政權力事項數精簡率(單位:%)行政審批事項數精簡率(單位:%)13銅陵161969.6124339.714池州219153.21155315安慶236433.914019.116黃山181270.615652

資料來源：根據各地市政府門戶網站資料整理而得

1.3.3堅持在“放”上依法依規。安徽省各市、縣(市、區)嚴格按照應放就放的原則，加大對縣(市、區)放權力度，對于法律法規規定可以由縣級政府實施的項目，或者根據實際情況縣級機關可以實施的，在征求部門意見的基礎上，下放到縣級機關實施。如黃山市針對市與縣共有的行政處罰權，除涉及跨區縣的重大復雜處罰事項，以及涉及生產、環保、安全等重大責任事項的處罰事項，一律實行屬地管理，破解“管得著的看不見”的難題，確保“看得見的管得著”。馬鞍山對面廣量大與基層群眾生活生產密切相關的審批等權力事項，本著能放就放的原則，推動管理中心下移，方便基層群眾辦事。

1.3.4堅持在“清”上合法合理

省、市、縣三級政府組織開展“精簡項目前置審批條件集中推進行動”，全面清理前置審批條件和工商登記前置審批事項，進一步規范企業投資項目前置審批條件。除對涉及國家安全、生態環境安全和人身安全等行政許可審批保留前置審批外，其他事項一律改為后置。開展清理規范行政事業性收費專項行動，建立涉企收費清單管理制度，精簡前置服務事項和前置服務收費，明確“收費事項進清單，清單之外無收費”。銅陵市對于互為前置條件的審批項目，由相關部門協商后調整。

2安徽省行政審批制度改革存在的問題

近年來，安徽省通過不斷加大行政審批清理力度，創新行政審批機制，使全省行政審批行為逐步規范，行政審批效率顯著提高。但是與安徽經濟社會發展的需要，打造“三個強省”、建設美好安徽、全面建成小康社會的目標相比，與國家和省相關政策要求相比，仍然存在著一定的差距。

2.1頂層設計“先行性”略顯不足

2.1.1缺乏全局規劃

行政審批制度改革缺乏科學合理的全局規劃，在設計改革方案時未經過充分的調研考察，未充分考慮基層群眾的需求，沒有深入結合實際的生產生活需要來精簡權限。統一、高效、便民的理念尚未完全貫徹到位。各級政府在下放權力時更多地考慮到利益因素，而一些與人民群眾生產生活密切相關亟待下放的權力并沒有下放。

2.1.2未能創設統一的程序規范

由于未能創設統一的程序規范，諸多地市在行政審批制度改革實際運行過程中顯得混亂。調研結果顯示，由于缺乏統一的標準，各地落實程度參差不齊。從行政權力事項數來看，合肥行政權力事項數為1458項，精簡率為73.7%；馬鞍山行政權力事項數為2139項，精簡率為47.2%；安慶行政權力事項數為2364項，精簡率僅為33.9%。各地市行政審批事項和精簡率也存在較大差異，其中，合肥行政審批事項數為95項，精簡率為68.6%；蕪湖行政審批事項數為166項，精簡率僅為39.6%；亳州市行政審批事項數為84項，精簡率高達78.7%。

2.1.3尚未完全形成法治環境

調研顯示，行政審批制度改革最大制約因素是上位法修改的滯后，造成現在保留的事項均有充分的法律依據，再行精簡十分困難。部分設立行政審批項目法律、法規制定時間較早，隨著經濟社會的發展，一些行政審批項目已經與當前行政管理工作不相適應，法律滯后于改革和發展的需要，改革與法制的矛盾凸顯；由于相關法律法規尚未修改，取消該項權力必然與法律法規相違背，精簡理由不充分，阻力重重。如稅務部門反映目前國家稅務總局已取消的行政審批事項，涉及的多數設立行政審批文件并沒有及時進行清理，不便于基層執法工作開展。

2.2簡政放權“含金量”成色不夠

如何進一步凝聚改革共識和動力，則實際關系到行政審批制度改革的含金量。一些關聯性強的事項由于部門之間取消下放行政審批事項含金量不足，改革落實不到位等問題，改革成效面臨制約，一定程度上影響了預期效果的有效實現。

2.2.1削減空間不足

由于缺乏頂層設計，目前各地審批制度改革的原則、標準和程序不統一，造成安徽省各市之間改革不協調。許多市政府雖已進行了幾輪行政審批事項的削減,但在上級政府、上位法律、法規規定的行政審批事項短期內無法改變的情況下，行政審批事項難有進一步削減的空間[1]。

2.2.2行政審批權力下放不到位

少數政府部門一些該放的權力還沒放或者下放不到位，存在個別行政審批項目“兩集中兩到位”改革不徹底，授權不到位現象。權責不對等造成監管不嚴，權責不統一。同時，一些部門目前取消、下放的行政審批事項中“含金量高”的項目還不夠多，特別是束縛企業生產經營、影響人民群眾就業、創業和創新的事項取消下放不夠[2]。

2.3權責下放“接得住”能力不強

權利與義務是對等的，行政審批制度改革權力的下放也意味著責任的增加，這種責任的增加對于上級而言是要加強“監管”的責任，而對于下級而言就是要能“承接得住”，但往往卻是“好經”一到，就被“歪嘴和尚”——“念歪”。

2.3.1承接業務水平受限

調研顯示，有些下放的行政審批事項缺乏承接主體，或承接能力不到位；有些承接主體因業務水平有限，在實踐中易出現不敢審批、胡亂審批的現象；部分單位對派駐人員沒有進行系統的業務知識培訓，窗口人員難以及時熟悉各類行政審批新政，影響服務水平和效率。

2.3.2中介組織管理亟待加強

長期以來，社會組織發育遲緩，組織成熟、自律規范的社會組織較少。不少中介組織與主管單位存在著千絲萬縷的聯系，中介服務并未真正市場化、社會化。另外，缺乏有效的競爭機制和市場手段促進中介機構改進服務，提高效率。

2.3.3管理方式尚未規范

在推行行政審批制度改革過程中，各市將一部分行政審批事項轉變管理方式，或為“服務事項”、或為“監管事項”，但對這類事項并沒有明確的標準加以規范。故目前各地市在轉變管理方式過程中，無法明確哪些事項應該轉為“服務事項”，哪些事項應該轉為“監管事項”，導致各地權力分類差異較大。例如，某事項在A市是“行政審批權”，在B市是“服務事項”，在C市又變成了“監管事項”。同時，未能對“服務事項”和“監管事項”規范程序。那些已轉為服務或監管的事項，由于不再行使行政審批權，在具體辦理的時候就不能按照原來的審批程序行使，否則就是“明減暗不減”，而尚未對這些權力事項制定新的程序規范，則無法保證行政審批制度改革落到實處。

3進一步深化安徽省行政審批制度改革的對策建議

為進一步加大行政審批制度改革政策措施的落實力度，提升行政審批制度改革的成效，筆者提出以下建議：

3.1追本溯源，下好行政審批改革的“先手棋”

隨著行政審批制度改革的持續推進，對于政府職能轉變、機構改革和法律法規調整的需求日愈增加，唯有進一步加大政府職能轉變，優化機構設置、動態調整相關法律，才能筑牢行政審批制度改革的基礎，打好改革的“主動仗”。

3.1.1行政審批制度改革必須和政府職能轉變及機構改革相結合

可以選擇重點，從資源配置領域中的行政干預退出開始，調整政府職能。政府行政權力和其本身體制存在捆綁，要將行政審批事項清理和政府機構改革結合起來，在行政機關內部設置行政審批職能部門。加強行政審批制度改革需要創新機構編制管理，建立機構設置、編制配備與部門權力任務事項相掛鉤的機構編制管理新機制。為加強行政審批制度改革力度，根據決策、執行、監督既相互制約又相互協調的改革原則，建議將省政務服務中心升格為省委省政府直接領導下的行政審批執行機構(相當于英聯邦國家的執行局)，統一領導和監督各市、縣政務服務中心的行政審批執行工作。

3.1.2行政審批制度改革必須和規章制度政策等立、改、廢相結合

打通行政審批“最后一公里”，面臨眾多制度和政策上的障礙。省市縣的很多行政審批事項都是有著法律和政策依據的，因此，開展清理必須“先拆廟”，即從立法和政策變革上著手，為下一步地方政府全面清理行政審批事項和形成負面清單提供法制前提[3]。各級人大、政府法制機構要把行政審批事項清理與法律法規的立、改、廢緊密結合，主動開展多層面、多方位的行政審批制度改革專項調研，準確了解本級和下級政府對涉及行政審批事項的法律、法規、規章的調整需求，實現法律法規清理與行政審批制度改革的同步進行。

3.1.3行政審批制度改革必須和投資體制改革等配套改革相結合

行政審批權是表面上的，往往在下面有公共資金的專項轉移支付相連。轉移支付制度改革相對滯后，影響了行政審批制度改革的效果。取消下放行政審批等事項的改革走在前，給地方“松了綁”；專項轉移支付制度的改革相對落在后，對發展“留著絆”。地方、企業還是得“跑部錢進”，還是要花費大量時間、精力和成本。行政審批改革要與行政體制改革、投資體制改革、財稅體制改革等其他改革協同進行，達到審批的高效和統一。

3.2提質增效，增強行政審批改革的“含金量”

調研發現，安徽省行政審批事項精簡取得了一定成效，但多數調查對象仍然反映在取消、下放、轉移的行政審批事項“含金量”不高，與市場主體和社會公眾關系密切的、社會各界迫切期盼取消的行政審批事項精簡不到位，造成市場主體和社會公眾對改革的獲得感不明顯。建議進一步轉變行政審批事項清理工作方法，采取走訪調研、標本采樣、智庫專家論證等方式，針對服務對象需求強烈的和反映強烈的突出問題，有的放矢加以解決。

3.2.1增強行政審批事項精簡的含金量

根據企業需求，相應群眾呼聲，真正下放或取消那些影響市場效率、制約創新創業、造成百姓不便的審批事項。建議省級層面成立投資審批制度改革聯席會議制度，對省市縣和各部門行政審批事項精簡情況進行梳理，推動審批權限同步下放。

3.2.2增強行政審批改革落實的含金量

進一步加大清理力度，防止出現職責不清、落實不到位的問題，對照各項改革任務清單，切實保證各項改革落到實處。樹立法治思維，將各項改革成果納入法制化軌道，防止改革出現反彈和波動。

3.2.3不斷提升審批效率

調研顯示，社會各界對于優化審批流程，減少審批環節的呼聲相對較高。下一步改革的重點之一應該是被保留行政審批事項審批流程的簡化、優化、標準化和透明化。要加快行政審批標準化建設。通過審批手冊、審批流程圖、辦事指南等規范審批，遏制部門或工作人員自由裁量權過大的現象。推進網上審批，充分利用電子政務系統設定的程序來規范行政權力運行流程。著力規范行政審批前置條件，統一前置條件口徑，切實減少審批環節，減輕企業負擔。

3.3授權賦能，確保下放審批事項“接得住”

推進簡政放權工作，既要解決“放得下”的問題，也要防止“接不住”的問題。權責下放，應在技術、管理方法、設備和人員等方面給予保障。

為確保下放的權力能“接得住”，有關部門應該提前做好準備，如通知市、縣相應部門抓緊招聘相關人才，或者組織市、縣相應人員進行技術培訓，或者派出人員進行及時輔導，確保下放的項目得到有效的承接[4]。分門別類對領導干部、公務員、開發區管理者、市場監管人員、社會組織管理者進行培訓。提高領導干部法治思維和信息化思維。加強開發區能力建設，改革完善干部人事制度和公務員薪酬制度，為基層公務員提供更多的發展機會和空間，適當提高基層公務員的收入和待遇，以更好地調動他們的工作積極性。

參考文獻：

[1]陳偉.我國西部地區行政審批制度改革的主要問題及對策[J].行政論壇,2004 (1):28-30.

[2]楊晶.國務院關于深化行政審批制度改革加快政府職能轉變工作情況的報告[J].中國機構改革與管理,2014(10)：6-10.

[3]李海楠.簡政放權邁出重要一步后續改革更引期待[EB/OL].[2015-07-08].http://www.gov.cn/zhengce/2015-07/08/content_2893944.htm..

[4]劉慶傳.行政審批，“放得下”還需“接得住”_新華報業網[EB/OL].[2014-10-22].http://js.xhby.net/system/2014/10/22/022273214.shtml.

責任編輯：沈宏梅

Analysis on Problems Existing in the Reform of Administrative Approval System in Anhui Province

YAO Meimei

(Department of Social and Public Management,Anhui Economics and Management Cadre College; Anhui Administration College, Hefei 230059, China)

Abstract：In order to intensify the administrative approval system reform, governments at all levels in Anhui Province, focusing on the improvement of administrative approval efficiency, takes the power and responsibility list as a basis to explore a new mechanism for administrative approval work，haveing some effects. However, the three problems, such as the insufficience of the antecedence at top design, the lack of degree of simplifying administrative procedures and delegating powers to lower levels and the weakness of ability for lower levels to hold power and responsibility, are still restricting the progress of the reform. This paper gives suggestions on solving these problems.

Keywords：administrative approval; simplifying administrative procedures and decentralizing power; administrative efficiency.

收稿日期：2015-11-21

基金項目：全國行政學院科研合作基金課題(重大項目)(15HZKT013)；安徽省哲學社科規劃青年項目(AHSKQ2015D45)

作者簡介：姚玫玫(1983-)，女，安徽合肥人，講師，碩士研究生，主要從事公共管理研究。

中圖分類號：D035.5

文獻標志碼：A

文章編號：1009-3907(2016)05-0092-05