政府工作報告中的海洋政策演變*
——對1954-2015年國務院政府工作報告的內容分析

張海柱（中國海洋大學，青島266100）

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政府工作報告中的海洋政策演變*
——對1954-2015年國務院政府工作報告的內容分析

張海柱
（中國海洋大學，青島266100）

摘要：海洋政策是國家或政府處理海洋事務的各種宏觀或具體政策規劃的總稱，它總是體現于特定的政策文本之中。通過對國務院政府工作報告（1954-2015）的內容分析，可以大致呈現中國海洋政策的演變狀況。研究發現，海洋政策占政府施政比重長期處于較低水平，且缺乏持續性。而在近些年來這一狀況有所改善。同時，不同時期海洋政策中的施政重心有所不同，在近些年中呈現出逐漸重視宏觀戰略規劃的趨勢。海洋強國建設的成效取決于政府決策者對海洋事務的關注程度能否不斷提升并持續下去。

關鍵詞：海洋政策；海洋事務；政府工作報告；內容分析

一、研究問題

海洋政策是一個國家或政府處理海洋領域相關事務的各種宏觀或具體政策規劃的總稱。受國家決策者對于海洋的觀念認知等各種因素的影響，海洋政策總是處于不斷的演變過程之中。就我國而言，不同朝代或不同時期的國家海洋政策有所不同，但都呈現出明顯的“重陸輕海”傾向。這一傳統所形成的“路徑依賴”效應也深刻影響著新中國的海洋政策取向。可以明顯觀察到的是，新中國成立后的很長時期內，海洋事務仍然處于國家政策議程中的次要或從屬地位。然而，中國政府并沒有一直“鎖定”在這種忽視海洋事務的“路徑依賴”效應之中。以2012年黨的“十八大”政治報告明確提出的建設“海洋強國”戰略目標為標志，國家最高決策者開始真正重視起海洋發展與管理問題。那么，如何從公共政策的角度理解中國處理海洋事務時從“輕視”到“重視”的這種變化呢？更具體地，新中國成立至今國家的海洋政策經歷了怎樣的演變歷程呢？此即本文所要研究的主要問題。

公共政策是“政府選擇做與選擇不做的事情”，［1］1它總是體現于特定的政策文本之中。有鑒于此，本文選擇國務院《政府工作報告》這一重要的中央政府政策文件作為分析對象，通過對建國至今歷年的報告文本（1954-2015）進行內容分析，來考察國家海洋政策的演變歷程。具體而言，本文的考察涉及兩個基本問題：一是在政府工作報告所呈現的政府施政領域中，海洋政策所占的施政比重經歷了怎樣的變化；二是在海洋政策領域內部，政府的施政重心發生了怎樣的變化。本文認為，上述兩個方面能夠大致反映出中國海洋政策的演變情況。而這種基于政策文本的內容分析，則可以提供給我們一個觀察和思考中國海洋政策問題的新視角。

二、研究對象與研究方法

之所以選擇國務院《政府工作報告》作為考察中國海洋政策的文本材料，是由于國務院（即中央政府）是我國最為重要的海洋事務管理主體之一。國務院在管理海洋事務過程中所做出的各種政策安排是國家海洋政策的重要組成部分。而政府工作報告作為國務院對特定年度內公共事務管理活動的總結與計劃安排，是一份重要的具有施政綱領性質的官方文件。特別是其中涉及對未來一年工作安排的文字表述可以視為政府政策的直接體現。同時，就政府工作報告的具體內容來看，它幾乎總會涉及經濟、政治、社會、文化等等國家公共事務的所有領域，海洋事務也包括在內。因此，從政府工作報告中我們可以看出政府的注意力或資源在各個事務領域中的分配情況，即政府的施政重點分布情況。

此外，作為一份正式的官方文件，政府工作報告的文字表述十分規范，在內容安排上也遵循著特定的結構布局，這些都為文本材料的整理與分析提供了便利。需指出的是，新中國成立后國務院第一份正式政府工作報告產生于1954年，之后由于歷史原因，1961-1963年、1965-1974年以及1976-1977年未進行工作報告的編制、匯報與審議。因此，本文所考察的是1954至2015年期間的47份報告文本。①

在對政府工作報告文本的考察中，哪些內容屬于本文所要考察的“海洋政策”呢？由于本文認為，海洋政策即為一個國家或政府管理海洋事務的相關政策。因此前述問題也就轉變為，政府工作報告中的哪些內容屬于“海洋事務”的內容呢？事實上，針對“海洋事務"這一概念，當前無論是政府還是學界都未能做出明確的界定。如果說“海洋事務”的提出是為了與“陸地事務”相對應，那么，陸地事務的籠統性則恰恰表明了海洋事務的模糊性。不過可以明確的是，海洋事務涉及人類與海洋發生互動關系的方方面面，而管理海洋事務的主體是政府公共部門。至于海洋事務的具體內容，我們可以從國家決策部門制定的相關海洋政策文件中所涉及的內容來進行確定。2013年頒布的《國家海洋事業發展“十二五”規劃》可以說對海洋事務的具體內容做出了最為全面的界定，包括海洋資源管理、海域利用、海島保護與開發、海洋環境保護、海洋生態修復、海洋經濟調控、海洋公共服務、海洋防災減災、海洋權益維護、國際海洋事務、國際海域資源調查與極地考察、海洋科技、海洋教育、海洋法律法規以及海洋意識和文化等十五項內容。②

在上述界定的基礎上，為了分析上的方便與清晰，本文將海洋事務的內容大致劃分為五個領域，分別是海洋戰略規劃、海洋資源開發、海洋生態環境保護、海洋權益維護、海洋科技教育與文化。在對政府工作報告文本的考察中，凡是與上述主題相關的表述都被視為是政府決策者管理海洋事務的政策安排。

在明確了本文的研究對象之后，需要對本文的研究方法進行介紹。本文所采用的是內容分析法，它是一種定量與定性相結合的研究方法，主要適用于對特定文本材料的分析。內容分析法的一個重要優勢在于它“可以持續處理大量且長時期的數據”，從而“能有效地幫助研究者獲知研究對象在一段較長時期內的變化趨勢”。［2］93正因如此，許多研究者將其應用于對包括政府工作報告在內的連續性文本材料的分析。不過，內容分析法主要是作為一種描述性方法，它能夠為我們呈現海洋政策演變的特征或軌跡，但是無法幫助我們厘清海洋政策演變過程中各種變量之間的因果關系。此外，完整的內容分析除了要通過量化統計技術為人們呈現特定文本的“形式”特征（例如某個關鍵詞出現的頻率、特定文字占總文本的比重等）外，還要通過質化的情境或語境分析來為人們揭示該文本所蘊含的真實意義。

在內容分析的具體操作上，根據研究主題的差異將會采取不同的技術路線。就本文而言，在分析海洋政策所占政府“施政比重”問題時，主要是考察政府工作報告中海洋事務相關表述的文字數量占所有事務表述總量的比值。在分析不同時期內海洋政策“施政重心”問題時，主要是考察特定時期內各項具體海洋事務（關鍵詞）出現的頻率高低。本文認為，通過上述方式可以大致了解政府決策者對于特定海洋事務的重視程度及其變化，并進一步反映出海洋政策的演變情況。

三、海洋政策所占政府施政比重演變

如前所述，本文通過統計海洋事務相關表述在政府工作報告中的比重來呈現海洋政策所占政府施政比重狀況。由于政府工作報告在內容上既包括對上一年政府工作的總結，又包括對下一年政府工作的安排，而只有后者才屬于政府“政策”的范疇。因此在進行統計時，要對政府工作報告文本進行預處理，去除掉“工作總結”的相關內容。另外，基于本文研究主題的考慮，在政府工作報告中有三類涉及“海洋”或“海”的內容不被列入考察的對象，分別是純粹介紹國外某國家海洋事務的表述、針對我國“沿海地區”相關事務（不直接涉及海洋問題）的表述以及關于海峽兩岸關系③的表述。

在確定了文本內容分析的對象之后，筆者依次對每一年政府工作報告中涉及海洋政策的文字表述進行了提取，④然后分別計算出每一年政府工作報告中涉及海洋政策的表述字數占該報告中所有政策領域總字數的比重，并通過折線圖的形式將歷年比重值予以呈現（圖1）。

圖1 政府工作報告中海洋政策表述數字比重（%）

通過對圖1的觀察，可以發現1954至2015年期間，海洋政策在我國中央政府的施政綱領中所占比重的演變歷程呈現出以下幾個方面的主要特征。第一，海洋政策所占施政比重呈現出明顯的“間斷”式變化特征。對政府工作報告文本的內容分析發現，國務院對海洋政策問題的關注程度十分不穩定。一些年份的政策表述相對較多，而在另一些年份中只是簡單提及，甚至還有一些年份的報告中根本沒有涉及海洋政策的表述。⑤而且這種變化的幅度經常十分劇烈。例如，1987年的政府工作報告中未涉及任何關于海洋政策的表述，到了1988年海洋政策占的施政比重上升到0.62%，然而到了1989年這一比重又歸為零。同樣，1993年海洋政策所占施政比重為0.58%，而之前的1992年該比重僅為0.07%，到了1994年則又未涉及任何海洋政策表述。這一現象在一定程度上反映出我國政府在管理海洋事務時的政策安排缺乏持續性，而這又是國家對海洋事務的重視程度較為有限的體現。不過，如果我們單獨考察海洋政策“間斷”所出現的頻率的話，可以發現這種“間斷”現象在逐漸減弱。⑥這在一定程度上反映出海洋政策的持續性從相對的意義上有所增強，國家對海洋事務的重視程度也在逐漸提升。

第二，在特定年份中，海洋政策所占政府施政比重出現了大幅度的提升，但是總體上歷年的比重均低于1%的水平。然而，1%的水平到底意味著什么呢？由于圖1所直接呈現的是歷年間海洋政策所占政府施政比重的相對變化情況，除此之外，我們并不能清楚地了解在每一年中，海洋政策在政府全部政策議程安排中的“排序”情況。事實上，要解答這一問題需要將每一年政府工作報告中所涉及的各項事務相關政策的施政比重情況全部測量并進行對比。鑒于這一工作量過于龐大，本文僅以醫療衛生政策為例來做一個大致比較。從2009年開始中國政府進行了新一輪醫療衛生體制改革，那么在改革過程中醫療衛生政策所占的施政比重經歷了怎樣的變化呢？筆者依據同樣的文字表述提取與比重計算標準進行測量后發現，2009與2010年，醫療衛生政策比重分別高達5.7%與4.8%，此后幾年內該比重有所下降，但仍保持在3%左右的水平。⑦將海洋政策與醫療衛生政策進行比較可以發現，即便是2012年十八大報告提出建設海洋強國戰略目標之后，海洋政策在政府工作報告的施政綱領中所占比重仍不足1%的水平。我們據此可以大致得出這樣一個結論，即長期以來我國政府對海洋事務的重視程度均略顯不足，海洋政策在國家發展的整個政策體系中尚未上升到一個明顯的高度。

第三，盡管總體來看，海洋政策在我國中央政府施政綱領中所占施政比重的“波動”幅度較大，但是隨著時間的推移，仍可以發現一些相對“穩定”的變化趨勢。具體而言，從20世紀90年代中期之后，海洋政策所占施政比重逐漸呈現出較為明顯的上升態勢。2005年之后這一上升態勢更為明顯，而且海洋政策的持續性在不斷增強。2011年至今則呈現出了“直線式”上升的趨勢，可以預期未來時期內海洋政策占的施政比重很有可能還會繼續提升。上述現象表明，我國中央政府長期以來對于海洋事務的“忽視”狀況在近些年中正在發生明顯改變。

以上是通過對歷年政府工作報告文本進行定量測量之后所直接呈現出的結果。然而，這種定量統計結果只能在一定程度上大致反映海洋政策所占政府施政比重的變化情況。要想對具體變化過程（特別是變化的原因）進行更為細致的考察，必須結合特定時期的政治經濟與社會背景進行定性分析。由于篇幅的限制，本文無法詳細考察特定時期內宏觀環境變化對海洋政策所造成的具體影響。這里僅就海洋政策演變過程中的“路徑依賴”問題進行探討。

本文認為海洋政策在國務院施政綱領中所占比重長期處于較低水平，且經常發生“間斷”的現象，可能正是中國“重陸輕海”傳統所產生的“路徑依賴”效應的體現。路徑依賴理論認為，先前的政策選擇會形成一種“慣性”，從而對未來政策選擇產生持續性影響。在中國漫長的發展歷史中，海洋政策從未成為重要的國家政策領域。在這種情況下，政府工作報告中海洋政策的經常性“缺位”也就很好理解了。路徑依賴效應的打破往往需要特定主體有效利用各種組織內部動力或外部壓力促成觀念的轉變或制度的創新來實現。以中共中央十八大政治報告中明確提出建設海洋強國的戰略目標為代表，近年來國家最高決策層的一系列舉措已經表明傳統“重陸輕海”的路徑依賴效應正在被打破。近幾年來政府工作報告中海洋政策所占比重大幅度上升的事實，在很大程度上印證了這一點。然而，海洋政策的比重是否能夠提升到一個新的高度并持續下去，還有待進一步的觀察。

四、海洋政策中的施政重心演變

上文是將“海洋政策”作為一個整體來進行測量與分析，這種分析具有一定的局限性。因為如前所述，該政策所針對的“海洋事務”是一個囊括性很強的范疇，不同時期內政府所要處理的具體事務可能并不相同。即當我們觀察到某一時期內海洋政策所占政府施政比重在持續上升時，政府所要處理的具體事務可能并不一樣。因此，我們有必要對海洋事務進行分解，進一步來考察在特定時期內國家海洋政策施政重心的演變情況。為了完成這一任務，本文對歷年政府工作報告文本中涉及海洋政策的表述進行了“關鍵詞”的提取。⑧以各個關鍵詞為對象，分別考察涉及該關鍵詞的政府工作報告年度并進行匯總（表1）。對匯總結果的觀察發現，1954-2015年期間可以明顯劃分為五個階段，在每一階段上政府決策者所關注的海洋事務領域有所不同。

表1 歷年政府工作報告中對海洋政策各領域的表述

第一階段為改革開放之前的1954至1979年。該時期海洋政策的施政重心是海防相關問題，具體包括1954年提出的為了保衛我國領海主權而發展海軍的主張，以及在1954、1959、1964和1978年均提出的要求美國軍事力量撤出臺灣海峽的主張。依據前面的海洋事務劃分標準，這些都屬于海洋權益政策的內容。事實上，正如一些研究者所指出的，受新中國成立初期國際國內形勢的影響，我們的海洋觀念主要體現為“海洋是海防的前線”，因為必須以保衛國家領土與主權安全為首要目的來制定海洋政策。除此之外，該時期海洋政策的施政領域還包括海洋運輸（以及與此相關的沿海港口建設）和海洋漁業等傳統海洋產業，它們都屬于海洋資源開發政策的范疇。不過，這些政策領域只是在少數幾個年份的政府工作報告中被簡單提及，缺乏明顯的施政力度與政策持續性。

第二階段為改革開放初期的1980至1990年。該時期海洋政策施政重心的變化與改革開放戰略的做出有著直接的聯系。改革開放之后中國經濟的對外聯系日益緊密，各種物資、設備、資源都要依賴于海上通道來運輸，因此政府決策者多次強調海運或沿海港口建設問題。而且，經濟的快速發展對于能源的依賴度日益提升，因此在該時期政府開始關注海洋油氣的開發問題。這兩個領域成為該時期海洋政策中的施政重點，它們都屬于海洋資源開發政策領域。此外，由于對經濟發展的強調，1981年的政府工作報告中開始強調要充分利用“海涂海域”作為農村耕地的補充。這種政策導向所引發的近海海域開發熱潮將會埋下生態環境破壞的隱患。一個明顯的例證是1988年的政府工作報告中論及了“海洋資源保護”的內容。然而相對來說，在該時期海洋生態環境保護政策并不是海洋政策中的重心。除此之外，海洋漁業、海洋爭端、海防等傳統政策領域雖然在特定年份中也被關注，但是持續性不強。

第三階段為1991至2000年。該時期的重要特征是政府開始強調“海洋資源保護與合理利用”問題，這可能是由于改革開放初期大規模的海洋開發活動對海洋生態環境造成的負面影響已經開始顯現。不過，海洋資源的保護與合理利用同時涉及海洋生態環境保護政策和海洋資源開發政策兩個政策領域，那么這兩個政策領域的施政強度是否對等呢？考察該時期政府工作報告中所論及的其他政策領域后發現，在一些特定的年份中還多次論及海洋開發、海洋運輸、海洋油氣等政策內容，而只有在1999與2000年論及了海域污染治理的內容，因此在一定程度上可以說該時期海洋資源開發政策的施政強度要高于海洋生態環境保護政策。另外，在該時期海洋權益政策也得到了突出的強調，包括1995與1997年的政府工作報告中直接出現了“海洋權益”概念，而其他年份中也多次論及海防與海洋爭端等內容。除此之外，1997年的政府工作報告中提出了發展海洋科技的政策主張，然而它在整個海洋政策體系中明顯處于次要地位。

第四階段為2001至2010年。該時期延續了上一個時期對于“海洋資源保護與合理利用”問題的強調。不過，一個明顯的區別是，海洋生態環境保護政策的施政強度已經明顯高于海洋資源開發政策。例如在該時期，有五年的政府工作報告中明確提出要治理海域污染，但卻只有兩年的報告中論及了海洋開發或海洋經濟問題。除此之外，在2010年的政府工作報告中再次出現了海洋科技政策的表述，不過該政策的持續性仍不強。

第五階段為2011至2015年。在該時期，海洋資源開發政策與海洋生態環境保護政策均獲得了持續性的關注。不過，在海洋資源開發政策領域更多地是直接使用“海洋經濟”的概念，這表明海洋相關產業已經發展為中國經濟中的獨立且重要的構成部分。另外，在該時期政府決策者開始關注更為宏觀的海洋戰略規劃領域，具體表現為對“海洋戰略”、“陸海統籌”、“海洋綜合管理"、“海洋強國”等問題的多次強調。此外，在最近的2014與2015年的政府工作報告中對于海洋藍色國土、21世紀海上絲綢之路、海洋合作等新領域的表述，也代表了我國政府所關注的海洋政策領域范圍的拓展。除此之外，一些傳統的海洋政策領域，例如海洋權益政策、海洋科技政策等也均屬于關注的范圍。

綜合以上五個階段的主要內容可以發現，在60多年的海洋政策發展歷程中，我國政府的施政重心在不斷變化。總體而言，這種變化體現為海洋權益政策、海洋資源開發政策、海洋生態環境保護政策與海洋戰略規劃政策的依次更替。不過，這種施政重心的變化或更替是相對而言的，隨著時間的推移特別是在最近一個時期，我國政府對海洋政策中所有領域的關注和強調都在明顯加強。在2011-2015年期間多次提及的“陸海統籌”、“海洋戰略”、“海洋綜合管理”以及建設“海洋強國”的目標，都意味著我國政府對海洋事務的關注重心逐漸由分散的、具體的一個或幾個事務領域轉變為更具整體性與宏觀性的戰略規劃與總體布局。事實上，這種海洋戰略規劃具有“元政策”⑨的地位，相對于其他具體海洋政策而言，對于國家海洋事業的發展具有更為深遠的指導意義。正因為如此，我們可以認為中國長期以來的“重陸輕海”傳統正在發生實質性變化。

五、結語

本文通過對歷年國務院《政府工作報告》文本的內容分析考察了新中國海洋政策的演變問題。由于國家海洋政策事實上體現為多種形式，除了政府工作報告等官方文件外，還包括更為正式的海洋法律、法規的頒布，以及相關部門領導者在一些重要講話中體現出的政策性意圖。另外，一些官方主體的實踐性行動也是政府政策的體現形式。而且，從國家海洋政策的制定主體來看，國務院也只是其中之一。因此，對政府工作報告的分析只能從一個方面大致反映出中國海洋政策演變中的某些特征或問題。這種分析無法涵蓋中國海洋政策領域的全部。盡管如此，這種針對政策文本的內容分析仍提供了一個思考國家海洋戰略或政策變遷問題的新視角。本文研究所揭示出的海洋政策所占政府施政比重長期保持在較低水平且缺乏持續性這一現象，事實上正是中國長期以來所秉持的“重陸輕海”戰略取向的直接體現。而2011年之后該比重持續性上升的現象則直接體現出中國當前所倡導的“海陸統籌”以及建設“海洋強國”這一重大戰略或政策轉變。從近些年國務院政府工作報告的表述中我們能夠大致觀察到海洋政策重要性持續性上升的趨勢。不過，這種政府（國務院）政策的發展是否能夠最終轉化為更高層次的國家政策，例如“海洋入憲”以及“海洋基本法”的編制，還有待進一步的觀察。

注釋：

①政府工作報告文本來源于中央人民政府門戶網站：http：//www.gov.cn/test/2006-02/16/content_200719.htm。

②規劃內容來源于國土資源部網站：http：//www.mlr.gov.cn/zwgk/ghjh/201305/t20130517_1215895.htm。

③需要指出的是，在涉及到臺灣海峽問題的表述中，如果是純粹的兩岸關系問題，則不納入考察的對象；如果是涉及到臺灣海峽以及周邊海域的主權糾紛問題時（例如關于“美國武裝力量應當撤出臺灣海峽”的表述），則納入考察的對象。

④本文對政府工作報告文本表述內容的提取與統計都是借助于WORD工具的應用。在具體操作上，如果是純粹關于海洋政策的表述，則提取整個語句；如果一個句子中同時涉及包括海洋事務在內的多種事務，則對該語句進行截取，在保留語句基本的主謂賓結構的基礎上，去除非海洋事務的表述之后再進行統計。

⑤未涉及海洋政策表述的年份分別是1956、1957、1958、1960、1975、1982、1984、1985、1987、1989、1990、1994與2005年。

⑥改革開放之前未涉及海洋政策的政府工作報告數量為5份，之后從80年代開始以10年為單位進行考察，涉及海洋政策的報告數量分別為5、2、1、0，呈現出明顯的下降趨勢。

⑦2011-2015年該比重分別為4.1%、2.7%、2.6%、3.2%與3.1%。

⑧這些“關鍵詞”主要是直接采用政府工作報告中的文字表述，還有一些是對意思相近的表述進行整合或歸納后得出的。

⑨張國慶教授認為，元政策“關注的是整個政策系統及其改進，涉及公共政策的指導思想、價值標準、行為準則、程序步驟、方式方法等”。參見：張國慶.現代公共政策導論［M］.北京：北京大學出版社，1997：22.

參考文獻：

［1］［美］托馬斯·戴伊.理解公共政策（第十二版）［M］.謝明譯.北京：中國人民大學出版社，2011.

［2］劉偉.內容分析法在公共管理學研究中的應用［J］.中國行政管理，2014（6）.

［3］劉新華、秦儀.論中國的海洋觀念和海洋政策［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2005（3）.

（責任編輯譚力）

Marine Policy Changes in the Government Work Reports: A Content Analysis of the State Council Work Reports from 1954 to 2015

Zhang Haizhu

Abstract：Marine policy is a general term for various general or specific policy plans used by the states or governments to deal with marine affairs，which is always embodied in specific policy texts. By a content analysis of the government work reports of the state council （1954-2015），this paper presents the evolution process of marine policies in China. The study found that，the proportion of marine policy in government's policy agenda remained at a low level for long，and lack of continuity. However，this situation has improved in recent years. Meanwhile，the focuses of marine policies were different in different periods，and have shown a trend of giving more and more emphasis on macro strategic planning in recent years. The effectiveness of the marine power construction depends on government policy makers' continuous attention to marine affairs.

Keywords:Marine Policy；Marine Affairs；Government Work Report；Content Analysis

*基金項目：中央高校基本科研業務費專項（201511007）；國家社科基金重大項目（12&ZD060）。

收稿日期：2015-5-17

作者簡介：張海柱 男（1966-）中國海洋大學法政學院講師博士后管理學博士

中圖分類號：D6

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）03-105-（7）