生態型責任政府建構的契約式路徑選擇與流程再造*

徐凌（廣州大學，廣州510006）

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生態型責任政府建構的契約式路徑選擇與流程再造*

徐凌
（廣州大學，廣州510006）

摘要：近年來，伴隨著經濟的高速發展，環境污染和生態保護的問題已經成為當今行政管理實踐探索和理論研究關注的焦點。本文從當代中國生態文明建設的背景出發，首先對生態型責任政府進行定位與解讀；接著，指出生態型責任政府的契約式路徑研究是對保證政府生態責任得到切實追究和落實的重要方式和渠道；最后，在制度建構主義思想指導下，通過對生態型責任政府政治契約的建構步驟的設計，完成對生態型責任政府的“理念—建構路徑—流程與制度設計”的一體化研究與解讀。

關鍵詞：生態文明；生態型責任政府；政府生態責任；契約路徑

*本文系2013年國家社科基金青年項目：生態文明建設中的政府責任研究（13CZZ004）的階段性成果、2014年國家留學基金公派青年骨干教師博士后訪問學者項目成果。

近年來，中國政府已將生態文明建設作為重要的任務和使命給予關注和重視。中共十七大報告首次把“生態文明”這一理念寫進黨的行政綱領，十八報告更將生態文明建設作為一個重要的工作目標和任務加以重視和發展。但是，社會各界對環境污染問題的頻頻曝光，從側面反映出政府生態責任意識的缺失或政府生態責任落實的不到位，大大影響到民眾對政府的信任指數。雖然中國政府已明顯關注到政府執政過程中生態責任的重要性，并已積極采取一些做法來推進政府生態責任的落實，但是收效并不明顯。政府生態責任的有效落實，并非簡簡單單地通過設計一個制度或出臺一個政府績效生態評估體系即可奏效，它需要從根本性的價值理念或思想體系出發，通過相關運作流程體系的配備，進而考慮到相關制度配備來最終形成，即我們所說的“理論—流程—制度運作”一體化設計過程。在解決政府生態責任的落實問題上，只依靠理論，沒有相應的制度對接，是無法落地的，也會導致理論的空洞化和虛無性，它需要配備相應制度設置體系，從而充分體現出理論的強大指導價值與意義，這就是我們常說的有效實現行政倫理的制度化；但只有制度，卻沒有相應的行政倫理思想基礎，就會導致制度的靈魂層面的缺失，出現我們常見的制度虛擬化運作或制度短命現象，所以在制度設計之初，必須充分考慮該制度的理論依據或基礎，這就是我們常說的有效實現制度的倫理化。本文以政府生態責任有效落實為研究目的展開一系列的政策建議與思考，在具體提出政府生態責任清算對策之前，我們必須先找到一個合理的解決問題的研究路徑，或有一種有效的理論工具，并在此基礎上展開進一步的理論探析。

一、問題的提出

1.生態型責任政府的提出

在生態文明建設中，將生態文明與政府運作有效聯系起來的研究，要歸功于生態型政府理論的產生。生態型政府理論是在經濟發展與自然環境矛盾日益突顯的背景下應運而生，是科學發展觀在行政領域的具體體現，它強調政府必須在注重經濟發展和社會進步的同時，關注到國家和社會的可持續發展問題，將生態效益作為一個根本價值取向，實現經濟、社會和自然和諧共生、共同發展。

黃愛寶首次提出了“生態型政府”的學術概念。①他認為，“生態型政府”是指將實現人與自然的自然性和諧作為其基本目標，將遵循自然生態規律和促進自然生態平衡作為其基本職能，并將這種目標與職能貫穿到政府制度、行為、能力和政府文化等諸方面之中的政府，其直接目的在于實現對一個政府的目標、法律、政策、職能、體制、機構、能力、文化等諸方面的生態化。他認為，生態的概念應定位在實現任何事物主體與其周圍環境和諧的哲學世界觀與方法論，那就意味著生態型政府的內涵是：既要追求人與自然的自然性和諧，又要追求人與自然的能動性和諧，并實現二者之間的協調統一。姚志友、劉祖云根據庫恩的范式理論認為生態型政府可以界定為，以生態文明為向導，以經濟發展與環境友好為政府的雙重目標，在政府管理價值、管理規則與管理對象三個方面都轉向“生態型”或遵從“生態化”的政府治理模式。②當然，還有一些學者還從制度設計等角度展開對生態型政府的研究與探討。這些研究盡管視角不同，但都強調了生態型政府的目標就是要實現行政系統和自然系統的適應與平衡，探索人與自然的和諧共生，將環境保護放在政府職能的首要位置?，F階段的生態型政府研究大多集中于純理論層面的界定或是對生態型責任政府建構的較為零散的制度思考，而生態型政府的現實轉化和對政府生態責任的有效追究與落實明顯不足。

為了保證生態型政府的切實打造，我們主張通過責任政府的建構思路，切實保證生態型政府理念的有效達成。生態型責任政府是在責任政府研究中，將政府生態責任指標融入政府責任體系建構之中，強調在政府保證經濟發展與社會進步的同時，還必須注重政府生態責任的有效追究與落實。生態型責任政府建構是我國生態文明建設在政治與行政領域中的具體體現，它與當代理論界中有關生態型政府的理論有著共同的價值立場和使命。

2.關于生態型責任政府的定位與解讀

生態型責任政府，是對責任政府建構時，注入了政府生態責任這一重要考量因子，它主張將“理性生態人的”行政價值理念注入到責任政府的價值追求中，主要包括如下三個層面的解讀：

第一，對責任政府的新型時代解讀，強調“理性生態人”行政價值理念的有效注入。生態型責任政府的建構的首要步驟在于建構并堅持“理性生態人”的行政價值理念。政府行政時，肯定會考慮國家的經濟發展與進步，但“理性經濟人”的價值理念在指導政府行政時難免會導致“經濟短視”的政府行為。基于“理性經濟人”價值理念作用于政治與行政領域中產生的局限性，必須有一種立足國家和民族可持續性發展的價值理念。“理性生態人”行政價值觀，則是強調在追求經濟發展與社會進步的同時，考慮到未來的代際公平和生態正義的問題，最終實現政治、經濟、社會與生態的和諧發展。

第二，對當代政府責任體系建構的新型解讀，融入政府生態責任的追究與落實。生態型責任政府中，存在一個政府責任體系建構，主要在倫理責任（主觀上的道義責任）與崗位責任（客觀責任），其中政府生態責任既會體現在政府主觀責任（道義責任）方面，也會通過生態責任指標和績效要求表現為具體的客觀責任（崗位責任）當中。在這個政府責任體系中，政府生態責任只是其中一個責任指標，但在生態型責任政府建構中，政府生態責任與政府經濟發展、社會發展責任指標有一個科學的構成，并非只是對政府生態責任的孤立追究，強調的是經濟、社會與生態的平衡與和諧發展。

第三，主張通過契約（合同）的路徑實現生態型責任政府的責任追究與落實問題。對責任政府的建構有很多種研究路徑，而契約是一種十分有效的責任鎖定與追究方式。通過契約，對政府列出明確的責任清單，并通過民眾、代議機關、司法機關或執政黨對政府的履約情況進行監督和責任清算，最終有效達成生態型責任政府的切實打造。

二、政府生態責任清算中的契約式路徑選擇

契約路徑是實現政府責任追究的一個有效方式。契約路徑就是強調通過引入契約（合同）的思維方式，在政府與民眾之間建立一種相互的、具有法律效力的權責關系，最終保證簽約雙方的權利與責任的落實。通過契約路徑來探討政府責任的有效落實問題，其實在人類社會生活的實踐層面和學術理論研究層面已有悠久的研究歷史，并積累了豐碩的成果。在實踐中，人們很早就將契約作為一種有效的權利和責任保障方式，運用于現實經濟運行之中；與此相伴隨，合同法的不斷發展和演進也印證出契約對于責任落實和權利保障方面體現出的強大威力。而在政治學理論研究中，社會契約論的產生與發展，都是很多杰出學者關注的焦點；在政府實踐與運作中，也有很多契約路徑的成功運行的先例，最典型的就是政約思想和契約憲政在政府現實運作中的轉化。當然，契約思想對當代政府實踐影響最為顯著的部分，主要體現在新公共管理運動中契約外包的有效運行。在借鑒前人研究的豐富成果基礎上，結合當今中國的政府生態責任的追究與落實時，我們完全可以將契約思想進行縱深化應用和轉化，在鎖定政府生態責任的前提下，以政府和民眾簽約的方式，簽約時將政府的生態責任的內容和條款給予明確具體的界定和說明，當履約者沒有按承諾履約時，就可立即啟動相應的責任清算機制，以保證政府生態責任的最終落實。在此，我們主張通過政治契約實現政府生態責任的有效鎖定。

政治契約是指議會（或公民）與政府或政府首腦之間的契約，強調政府客觀責任的有效落實與責任追究，它涉及政府的合法性問題。政治契約的雙方是：國家（人民）與政府或政府首腦。而在實際契約操作中，則是通過人民的代議機關和相應級別的政府首腦之間簽訂。代議機關內部專門設置的對政府進行日常監督的機構是保證政治契約有效得到執行的第三方。政治契約中，從人民這一方轉移出來的權力是讓政府行使的行政權，當然，人民也通過簽約的形式表示對該政府的服從態度，接受政府的統治和管理；而作為契約另一方的政府來說，必須以其得以上任的“施政綱領”中許諾的內容為依據，保證在其上任之后將其允諾內容轉化成為現實。當某屆政府在任職期間，并沒有按其“施政綱領”中所規劃的路線展開，或政績并不如意，那么人民的代議機關就有權以沒有按契約要求如實履約為由，對該屆政府的去留展開質疑，最嚴重的后果就表現為對該屆政府的推翻，即解約。

為了保證政府生態責任的有效落實，我們主張從政府與民眾之間簽訂的政府契約入手，該契約的內容主要體現在即將上任的政府的施政綱領中。民眾在與政府簽訂政治契約的時候，必須在該契約內容中明確政府的生態責任。在現實政府運行中，政府生態責任沒法落實到位的一個很重要的原因在于，某屆政府在執政前，根本就沒有對政府生態責任方面作出任何的承諾，政府更多會以經濟發展、社會的穩定繁榮作為自已績效考核的重點，會對施政綱領中所承諾的內容進行履約，而對于沒有明確承諾的部分，是不會花費過多精力的。正是施政綱領中沒有明確指出政府生態責任的具體內容，就導致政府執政過程中，由于對政府生態責任欠缺明確的承諾，理所當然就不會成為其施政過程的重點或給予考慮的部分。為此，我們主張在政治契約環節，必須有效注入補充政府生態責任內容，它是保證政府生態責任得以有效落實的前提和基礎。

但是，政治契約在整個生態型責任政府建構中，它只是一個中間層面，要想把政府的生態責任真正落實到位，需要一個契約系統工程設計：政治契約的背后還涉及更高一層的生態型責任政府道德契約的建構，即生態行政倫理思想，它是政治契約的元精神和基本指導理念，它強調政府對生態環境的關注和可持續發展理念的信奉；此外，政治契約還需要通過一定的流程設計和配套制度來保證政府生態責任的最終追究與落實。中國政府目前已經對生態環境保護和可持續發展給予很高的認同，強調生態文明建設的重要性，這是生態型責任政府的政治契約建構的有力的政策背景支持。

第一，政治契約是生態型責任政府道德契約基礎上的有效推進。

政治契約及其運行機制的設置，是生態型責任政府的道德契約基礎上的“加法式”或“推進式”安排和設計。政治契約以道德契約的存在為前提，道德契約建構出了生態型責任政府的靈魂和元精神，并借助政治契約實現了由政府對生態環境關注的道義責任向政府崗位責任的追加與推進。政治契約的存在，使生態型責任政府建構變得更加具有可操作性和可檢驗性，也是對政府合法性的最有力的捍衛和解讀；通過政治契約，更能有效彰顯出生態型責任政府道德契約的人民主權思想，當政府不能有效履約，人民可以解約，即通過推翻舊政府，建立新政府的方式，來體現主權在民的“契約憲政”精神。

第二，契約憲政是政治契約的重要背景制度和理論鏈接軸。

憲政是責任政府政治契約的重要背景制度，它肩負著道德契約與政治契約之間鏈接軸的使命。在道德契約的理論溯源中，我們不可避免地談到了契約憲政思想，而在政治契約理論溯源部分，權力制衡中的代議制更成為了憲政思想在政府現實轉化中的典范。道德契約層已經蘊涵了憲政的精神，道德契約會以憲法的原則和規范的形式得到根本體現；在進入到政治契約層之后，憲政就進一步以憲制的形式具體追究政府的崗位責任問題。憲政制度是政治契約的重要背景制度，通過憲政有效地將道德契約層建構與政府契約層進行有效鏈接與縫合，也實現了由道德契約向政治契約的順利過渡和推進。其實，憲政與后續制度設計中的政府生態責任清算問題是有致命關聯的。

第三，施政綱領是政治契約的具體內容體現。

生態型責任政府的政治契約強調政府的崗位責任的有效達成與落實。在現實中，主要以政府的施政綱領為具體表現形式。政府的施政綱領是對即將上任的政府未來執政理念、思路與目標的綜合體現，政府也正是由于成功的施政綱領設計，才取得代議機關中代表或選民的支持和認同，從而獲取政府執政的合法性。于是，施政綱領（即在選舉時的競選綱領）就成為衡量政府行政成功得失的重要標尺，它也是政治契約的現實表現。政府首腦上任時，必須將施政綱領以就職演說的形式來實現政治契約的正式公布和承諾，并以此作為檢測政府是否最終有效履約的依據。生態型責任政府中的政治契約，無形中就要求政府將生態責任明確補充到政府的施政綱領中，并盡可能地具體化，并以此作為檢驗政府是否有效履約的依據。在此階段，施政綱領和就職演說尤其關鍵，前者明確政府在生態責任方面的履約內容，后者則是要求政府對民眾進行公開的承諾儀式，這是強化政府生態責任意識的重要手段。

當然，政治契約的存在只為政府生態責任的追究提供了一個解決問題的路徑，我們仍須繼續前進，進一步探討政治契約的建構步驟與流程，最終實現生態型責任政府的有效打造，有效保證政府生態責任的追究與落實。

三、生態型責任政府政治契約的建構步驟與流程

政治契約有效運行必須有一套行之有效的步驟與流程設計，在對當代西方國家實踐中的寶貴經驗借鑒和對理論研究成果部分吸收與采納的基礎上，我們提出了政治契約有效建構流程（如圖1所示），它包括政治契約的憲法保障、競爭性候選人與施政綱領（競選演說）、簽約與承諾（公布政綱與簽約儀式）、代議機關的日常監督與責任清算這五個步驟。

圖1 政治契約的建構流程

1.政治契約法律地位的權威性與強調性

對于契約憲政的最大可取之處，在于通過憲法的明確規定來對政府的權力進行制衡。為了保證政府與民眾簽訂的政治契約能得到有效的落實，必須在憲法或至少法律上體現出政治契約所具有的權威性和強制力。政治契約的本質是“主權在民”，是在政治與民眾合意的前提下，對于共同簽訂的政治契約在法律的地位上的認同與保證。而政府生態責任的最根本一點在于謀求整個國家和社會的可持續發展，有效維護代際公平，為子孫的未來發展創造并傳承出有益的生態環境保障，這個是對政府道義責任中的正義與公平的意義完善與內涵補充?；趯φ非蟮墓脚c正義的生態文明建設背景下的新型定位與解讀，也必須在國家法律制度層面給予足夠的補充與完善。國家和政府在進行治理時，生態文明與可持續發展的理念已經成為政府道義責任中不可或缺的重要內容，我們必須在法律層面也給予及時的補充和認同。同時，還必須在憲法或法律層面確保代議機關的權威性問題，這是保證后續政府責任清算工作得以有效開展的前提。我們除了在法律上保證代議機關對政府監督與制衡的權力和地位的權威度與強制力外，還必須通過進一步制定相關條款來確保代議機關的監督力與制衡力。

總之，責任政府政治契約的法律保障，要求將政治契約在內容和運作流程上均取得憲法或法律的支持和認可，這是責任政府政治契約建構中首要進行的法制準備階段。沒有這一步的先行，很多后續工作將由于不具有足夠的權威度和法律保障而受到阻礙，甚至擱淺。唯有在憲法上對政治契約進行科學定位和規范，才能保證其在現實中的順利開展和實施。

2.政治契約內容構成的完整性與競爭性

此環節要求對幾個有競爭性的政府首腦候選人及其“施政綱領”進行衡量與評價，然后在此基礎上由代議機關做出抉擇。在此環節和階段，必須保證政治契約簽訂之前備選方案的競爭性和透明性，從而促進各參與角逐的方案的質量和水平。為此，要注意做好兩方面的工作：一是營造好備選方案（下屆政府首腦候選人及其施政綱領）的公平、透明競爭的條件與氛圍。這要求在下任政府首腦提名機制上，主張至少存在兩個以上的候選人和方案，然后保證各備選方案得到公布的前提下，再以投票表決的方式決定取舍。二是建立備選方案的公開機制與流程。

在我們主張政府生態責任的追究與落實時，要求在政府與民眾簽訂政治契約的時候，就直接將政府的生態責任的具體內容明確補充到政治契約中。政府在執政期間，除了向民眾保證整個國家和社會的經濟增長和社會的整體進步，還要將生態環境保護和保持持續發展明確圈入政府執政目標，即必須明確體現在政府的未來施政綱領之中。民眾或代議機關在對幾個具有競爭性的政府施政綱領進行判斷與抉擇時，那些將政府生態責任作為政府未來執政目標與方向之一的競爭綱領將會更受支持。

3.政治契約的簽約與承諾機制

在通過政府首腦候選人的施政綱領及其執政能力的基本考量和權衡之后，代議機關要做出抉擇，并與即將執政的新一屆政府簽訂政治契約。該契約內容必須規定出即將上任的政府的使命與責任，這主要以參與競選時，候選人提出的競選綱領為藍本，并要求獲勝簽約的即將上任的政府首腦進行明確的承諾。在這個階段，主要做好以下環節：一是要有政治契約的簽約儀式。簽約儀式的存在，體現并標志著政治契約的莊嚴性和神圣性，也是代議機關對政府進行監督與制衡的權威性的重要體現，更是強化和督促即將執政的政府的崗位責任和使命精神。二是要有即將上任的政府首腦的就職演說或是關于其施政綱領公布天下的程序安排。對即將執政的政府的施政綱領進行公布的環節，目的是為了讓全社會公眾有效了解新一屆政府的任職目標與計劃，也更有利于社會各界對政府的監督，進一步對即將執政的政府的有效履約起到促進作用。

即將上任的政府首腦要代表新一屆的政府，將施政綱領以正式文本的形式給予公布，這是政治契約的重要外部表現形式；然后通過新一屆政府首腦的就職演說，完成政治契約的口頭承諾儀式，進而強化政府對政治契約的莊嚴性和民眾對政治契約的監督性。為了保證生態型責任政府的切實打造，除了政治契約中有明確規定政府生態責任內容之外，新一屆政府首腦在就職演說和承諾中，也明確將政府生態責任的履行作為其中重要部分加以闡述或說明。

4.政治契約的履約監督機制

首先，明確政治契約的監督主體，并保證其合法性和權威性。政治契約的監督主體，也叫政府責任受體，它主要有民眾、代議機關、司法機關等形式。其中，代議機關往往是行使日常政府履約監督的最為有效的監督主體，為此，我們必須強調有效履約監督職能的權威性。

政治契約在簽訂之后，就開始生效，但作為簽約一方的民眾或代議機關，對政治契約是否得到有效履行問題有權進行監督。為了保障監督的切實到位，在監督形式上要求，既要有階段性的對于政府工作報告的監督和審查，還要有日常的監督機制。日常監督可以通過在代議機關內特設的承擔對政府工作進行專門監督的部門來完成。在這方面，至少需要有兩方面的監督內容：一是對政府預算的審核及財政使用情況的評估機構。西方一些發達國家的議會十分重視對政府的財政監督權。除了政府預算的整體把關環節之外，更要關注對預算執行效果的評估問題，這個環節直接決定著下一個階段政府預算計劃的制定問題。為此，還需要在代議機關內部專設一個負責監督政府預算和財政執行效果的機構。我們可以從美國的績效評估委員會的設立與運行中吸取不少可資借鑒的經驗與做法。二是對政府日常工作的監督。英、法和新西蘭都在議會中設置一些專門的對政府日常監督機構，保證議會對政府的隨時監控問題。通過這些專職監控機構在代議機關內部設立，要求它們通過常規化監督，找出日常政府行政中出現的偏差，并及時做出糾偏。

其次，必須建立和健全新時期的政府責任指標體系。為了保證生態型責任政府的有效打造和落實，代議機關在履行對政府責任的監督職能時，要將政府生態責任作為重要的一項監督與控制指標。為了便于代議機關對政府履約情況的有效監督，必須涉及政府責任指標體系的建構問題。關于生態文明建設背景下的政府責任，除了要考慮到政府的經濟發展、社會進步方面的政府績效衡量，還應及時將政府生態責任的指標及時補充到政府績效指標體系當中。

5.政治契約的責任清算機制

代議機關對政府的監督與控制力強弱的重要衡量標準在于其能否對政府做出有效的責任清算：即當政府出現沒有達到預計的要求，沒有履行應有的道義責任和崗位責任時，代議機關會對其進行責任追究與查處，其中，終極責任清算就是對該屆不勝任政府的廢除或對政府首腦的罷免，通過設立新一屆的政府或選出新的政府首腦取而代之。代議機關對政府責任清算機制的有效設立，是其監督力強弱的重要指標。在現實政府運作中，政府之所以對政府生態責任的承擔不力，除了是因為在政府責任清單中欠缺明確的政府生態責任指標的設定之外，還在于政府生態責任清算機制的不健全。

為此，我們主張通過完善政府責任清單或政府績效評估體系、健全政府官員罷免制度來推進政府生態責任的清算工作。關于完善政府責任清單或政府績效評估指標體系，目前在我國政府改革實踐與理念研究中已有一定層面的探索，但我們發現，問題的關鍵不在于通過政府責任清單或政府績效評估來反映出政府生態責任承擔中的不足，而是在有效監測出政府生態責任缺失或不足時，如何做出有效追究與落實，對政府沒有履行生態責任的承諾時，如何做出有效的政府生態責任清算問題。根據契約憲政思想要求，代議機關對政府監控的終極措施就是廢除、更換某屆政府或政府官員進行罷免。關于官員罷免在法律制度建構層面，我國已經早有相關規定，但是將官員的罷免與生態責任清算有效結合方面，明顯力度不足：在官員罷免的法律制度執行過程中，由于政府生態責任不到位而最終導致官員被罷免的情況十分鮮見?？梢?，我國目前必須加大對政府生態責任清算中的官員罷免制度的研究，不能僅僅停留在政策口號層面，必須通過政府生態清算制度的體系安排來切實推進政府生態責任清算的現實運作。

注釋：

①黃愛寶：《生態型政府初探》，《南京社會科學》2006年第1期。

②姚志友、劉祖云：《生態型政府：境遇、闡釋及其建構》，《南京農業大學學報》2008年第3期。

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（責任編輯方卿）

On the Contract Research Path and the Process Rebuilding of an Ecological Responsible Government

Xu Ling

Abstract:Recently，with the high -speed development of the economics in China，the protection of the ecological environment has become a important issue not only on the government's practical level，but also on the researcher's theoretical research level. In this paper，based on the background of the ecological civilization construction，we first give the definition of the ecological responsible government. And then，we argue that the contract path is the most effective choice during the construction of the ecological responsible government's construction. Finally under the direction of the institutional constructivism，we further discuss on the constructive stages of the ecological responsible government，and put forward a "idea-path-institution" integrated constructive plan of the ecological responsible government.

Keywords:Ecological Civilization；Ecological Responsible Government；the Government Responsibility of Ecology；the Contract Research Path

收稿日期：2016-1-1

作者簡介：徐凌 女（1976-）廣州大學公共管理學院副教授行政學博士

中圖分類號：X321.2

文獻標識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）03-035-（8）