農(nóng)村社區(qū)自然災(zāi)害管理多元主體參與現(xiàn)狀研究

黃牧乾　吳輝劍　唐放鍵　劉佳煬　楊依晴　林穎

摘要：在當(dāng)前社區(qū)災(zāi)害治理已成為世界各國災(zāi)害管理趨勢的大背景下，農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理的現(xiàn)狀尤其是各主體參與的現(xiàn)狀尤其值得關(guān)注。本文以廣州市從化區(qū)為例，運用問卷調(diào)查、訪談等方法，對該區(qū)自然災(zāi)害管理中各主體的參與現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)該區(qū)雖已基本形成“政府主導(dǎo)、多方參與”的災(zāi)害治理格局，但仍存在社會組織參與力度低、基層政府行為短期、村委會職能錯位、村民災(zāi)害意識薄弱、其他社會組織參與意識不強等問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū)；自然災(zāi)害管理；多元主體

自然災(zāi)害一直是影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，而我國是世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一，具有災(zāi)害種類多、地域分布廣、爆發(fā)率高、損失重等特點。自1994年第一次世界減災(zāi)大會以來，世界各國都將社區(qū)作為防災(zāi)減災(zāi)的重點，我國政府也非常重視社區(qū)災(zāi)害管理工作，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中，明確提出，要“提高社區(qū)尤其是廣大農(nóng)村社區(qū)和民族地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)能力，是最大程度降低災(zāi)害影響的核心，也是防災(zāi)減災(zāi)工作的基礎(chǔ)。”然而，當(dāng)前我國“農(nóng)村社區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)管理還處于比較被動的狀態(tài)，社區(qū)防災(zāi)減災(zāi)管理的主體地位并沒有得到很好的體現(xiàn)，社區(qū)的自救互救能力還比較弱?！睆霓r(nóng)村社區(qū)的實際情況來看，災(zāi)害管理依舊是政府行為，社區(qū)減災(zāi)模式單一，社區(qū)其他群體的參與性較弱。因此，在踐行以社區(qū)為本的災(zāi)害管理模式時，如何讓農(nóng)村社區(qū)居民、村委、上級政府、非政府組織等有效的參與到社區(qū)災(zāi)害治理中，以最大限度地發(fā)揮社區(qū)災(zāi)害治理的功效，提高農(nóng)村社區(qū)的災(zāi)害管理水平，值得特別的關(guān)注和研究。

1.研究對象與方法

本研究通過問卷調(diào)查法和訪談法收集資料，選取廣州市從化區(qū)為調(diào)研區(qū)。從化區(qū)處于珠江三角洲到粵北山區(qū)過渡地帶，屬典型的丘陵地形，南亞熱帶季候風(fēng)氣候。全區(qū)下5個鎮(zhèn)3個街道，總?cè)丝诩s56.58萬人，農(nóng)業(yè)人口42.18萬人，占全區(qū)總?cè)丝诘?4.5%，總耕地面積32.46萬畝，城鎮(zhèn)化率較低，是經(jīng)濟相對落后的以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)。

使用自編“農(nóng)村社區(qū)自然災(zāi)害管理多主體參與現(xiàn)狀”問卷，從基本信息、自然災(zāi)害影響、多元主體參與度等三個方面進(jìn)行調(diào)研。采用整群隨機抽樣和隨機抽樣相結(jié)合的方法，從從該區(qū)北部、南部、西部和中部4個群中隨機抽取了4個行政村（菜地塑、何家浦、神崗、石明）的350名村民進(jìn)行調(diào)查，收回有效問卷322份，有效回收率為92%。其中男性150名（46.6%），女性172名（53.4%）；年基本收入5000元以下25名（7.8%）、5000-10000元129名（40.1）、10000元以上168名（52.2%）；務(wù)農(nóng)者100名（31.1%）、個體戶91人（28.3%）、打工106名（32.9）、從事其他職業(yè)25名（7.8%）。采用SPSS for windows19.0進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。

本研究還先后進(jìn)行了兩次訪談收集資料，第一次訪談是在問卷編制之前，采用半結(jié)構(gòu)式訪談在從化區(qū)菜地塑村選取6名村民、4民村委會干部進(jìn)行訪談，為問卷編制提供信息；第二次訪談是在在調(diào)查過程中隨機選擇村民、村委干部、社工及志愿者（共23人）進(jìn)行開放式訪談。

2.從化農(nóng)村社區(qū)自然災(zāi)害基本情況及影響

（1）從化農(nóng)村社區(qū)主要災(zāi)害類型

在問卷中，設(shè)置了一道農(nóng)戶對當(dāng)?shù)刈匀粸?zāi)害發(fā)生情況認(rèn)知的題目。調(diào)研結(jié)果顯示，調(diào)查區(qū)域內(nèi)主要的自然災(zāi)害有水災(zāi)（63.04%）、低溫冷害（29.19%）、雷災(zāi)（4.37%）等；部分處于山區(qū)的農(nóng)村，也會在強降雨季節(jié)出現(xiàn)泥石流、山體滑坡等地質(zhì)性災(zāi)害。龍卷風(fēng)災(zāi)害的則僅限于區(qū)域西部，且相對次數(shù)較少，受影響農(nóng)戶不多。

（2）從化農(nóng)村社區(qū)自然災(zāi)害減災(zāi)形勢

調(diào)查顯示，66.8%的農(nóng)戶反應(yīng)近年來災(zāi)害對其影響有所增加，18.6%的農(nóng)戶認(rèn)為是“大大增加”。在具體影響因素上，半數(shù)以上的被訪者認(rèn)為災(zāi)害對生產(chǎn)、生活、收入的影響“大大增加”和“有所增加”，自然災(zāi)害所造成的房屋受損、農(nóng)作物減產(chǎn)、田地被損等，導(dǎo)致其經(jīng)濟收入減少，生產(chǎn)投入資金困難。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是從化農(nóng)村地區(qū)農(nóng)戶的主要收入來源，頻發(fā)的災(zāi)害已經(jīng)對其生產(chǎn)、生活帶來了較大的威脅，加強對該地區(qū)自然災(zāi)害的治理，減輕災(zāi)害帶來的影響已是形勢所在，必須引起各界的廣泛重視。

3.從化農(nóng)村社區(qū)自然災(zāi)害參與主體分析

3.1參與主體總體情況

根據(jù)多中心治理理論，政府在治理災(zāi)害中起主導(dǎo)作用的同時，還應(yīng)引導(dǎo)和動員社會其他力量，包括營利性組織、非營利性組織、公民、新聞媒體、宗教團體、民間組織乃至國際社會，積極參與到災(zāi)害管理中，發(fā)揮各自優(yōu)勢，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、有序協(xié)作的救災(zāi)合力。

調(diào)查顯示（見表1），該地區(qū)農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理已初步形成以政府主導(dǎo)的多元主體參與的自然災(zāi)害管理模式。

3.2各參與主體行為分析

（1）基層政府行為

調(diào)查結(jié)果顯示，73.1%的農(nóng)戶認(rèn)為鎮(zhèn)政府沒有采取任何災(zāi)前防御措施，44.8%的農(nóng)民認(rèn)為，災(zāi)害預(yù)警信息、動員社區(qū)和村民抗災(zāi)是鎮(zhèn)政府常見的災(zāi)害事前管理行為，僅有一成的村民認(rèn)為政府進(jìn)行農(nóng)田水利改造和災(zāi)前應(yīng)急措施演練等相關(guān)措施。菜地塑村D村官認(rèn)為，“基層政府進(jìn)行災(zāi)害信息發(fā)布的目的僅在于緊急動員，雖然制定了應(yīng)急預(yù)案，但幾乎未組織過村民進(jìn)行演練”，64.3%的村民證實了這一說法。

在被訪農(nóng)戶眼中，基層政府在災(zāi)害發(fā)生后的應(yīng)對措施稍好于其事前應(yīng)對行為。47.8%的農(nóng)民認(rèn)為基層政府進(jìn)行了救災(zāi)賑災(zāi)活動；其中農(nóng)田水利的改造、農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等措施的居民感知程度均高于事前，但所占比例較低。總之，基層政府的災(zāi)后應(yīng)對行為主要為救災(zāi)與救助，而對于基礎(chǔ)設(shè)施改建等長效性減災(zāi)措施的實施力度不足。

在問及村民應(yīng)對災(zāi)害所面臨的困難時，資金不足（80.2%）、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施落后（78.5%）與農(nóng)技及防災(zāi)知識不足（54.7%）是農(nóng)戶應(yīng)對災(zāi)害三個主要困難因素，其次才是自然環(huán)境和防災(zāi)信息不對稱。在村民看來，政府在災(zāi)害發(fā)生后最應(yīng)該做的就是發(fā)放補助、對農(nóng)田及水利設(shè)施進(jìn)行改造、提供災(zāi)后發(fā)展優(yōu)惠政策，而不是簡單的救災(zāi)。

（2）村委會行為

當(dāng)前，我國農(nóng)村社區(qū)的劃分一般以行政村的界限為主。社區(qū)在災(zāi)害管理中起著“紐帶”作用，上接政府、下聯(lián)農(nóng)戶。

由上表可見，村委會在社區(qū)災(zāi)害管理中主要的行為是災(zāi)情數(shù)據(jù)上報和爭取救災(zāi)物資，而在災(zāi)害管理過程中提倡的災(zāi)前演練與預(yù)防、災(zāi)后重建的舉措明顯不足。

（3）村民行為

從圖3可知，村民在災(zāi)害前主要是加強田間管理、搶收作物等“個體行為”，而在他們眼中改造水利、調(diào)整結(jié)構(gòu)等是全村人或政府才能做的事情，與他們無關(guān)。

村民的災(zāi)后應(yīng)對行為與災(zāi)前相比，稍顯積極。未采取任何措施的比例明顯低于災(zāi)前，但其最普遍的行為還是田間管理等短期個人行為，采用“技術(shù)一組織”等系統(tǒng)減災(zāi)措施比例依舊偏低。

（4）其他社會組織參與行為

調(diào)查顯示，村民在關(guān)于企業(yè)、社會及宗教捐助參與等相關(guān)問題的回答是空白，這其中除了調(diào)查過程中訪談的技巧及被訪者某些自私想法等主觀因素外，也在客觀上反映了從化地區(qū)農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理中社會力量的薄弱。

4.從化農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理多主體參與現(xiàn)狀討論與分析

隨著參與式管理理念和社區(qū)災(zāi)害管理實踐在我國的發(fā)展，社會多元主體共同參與社區(qū)災(zāi)害管理的認(rèn)識逐漸受到大多數(shù)人的認(rèn)同和推崇。在調(diào)研中，政府、受災(zāi)村民、村委會、社會組織等都參與到從化農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理過程中，初步形成了以政府為主導(dǎo)多元主體參與的自然災(zāi)害應(yīng)對模式。但就調(diào)研結(jié)果來看，各參與主體在參與自然災(zāi)害治理過程中，還存在著一些問題，具體表現(xiàn)為：

（1）社會組織參與力度不足，政府缺乏對其他力量引導(dǎo)，各主體間欠缺協(xié)調(diào)合作，尚未能形成救災(zāi)合力

政府在該區(qū)農(nóng)村社區(qū)自然災(zāi)害管理過程中充分發(fā)揮了政府的行政主體作用，但也從側(cè)面反映出，受全能型政府模式的影響，政府依舊習(xí)慣于獨自承擔(dān)治理責(zé)任，喜歡命令式的行政動員，忽視了其他社會力量的參與，非政府組織和其他非受災(zāi)公眾參與度相對較低，甚至有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未將政府外救災(zāi)力量納入救災(zāi)計劃和應(yīng)急體系中。

（2）基層政府災(zāi)害管理行為短期，忽略了災(zāi)害管理工作全面化、常態(tài)化的宗旨

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級政府組織，是農(nóng)村社區(qū)自然災(zāi)害管理的主導(dǎo)者和落實者，但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下設(shè)的應(yīng)急辦，常常處于“尷尬”的地位，其行為取決于“‘一把手是否重視”和“上頭要求”，而非依據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體情況及需求開展工作。其災(zāi)害管理工作多是上級政府統(tǒng)一部署，上面安排就干，不安排就不干，缺少農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理的長期應(yīng)對規(guī)劃，對災(zāi)前防護(hù)和災(zāi)后重建中所起的作用群眾并不滿意。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實現(xiàn)國家關(guān)于減災(zāi)防災(zāi)政策時，主要還是依賴于上級的專項撥款。對于從化這樣經(jīng)濟相對落后的社區(qū)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政壓力本來就大，在救災(zāi)資金的分配上自然出現(xiàn)僧多而粥少的現(xiàn)象，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在災(zāi)害管理時沒有過多的資源用于災(zāi)害的長期防控。

（3）村委會職能錯位，行為“任務(wù)化”“功利化”

在我國，村委會屬于基層群眾性的自治組織。但近年來在政府職能轉(zhuǎn)變、部分法律、法規(guī)授權(quán)的作用下，村委會也在無形中具備了行政主體資格，以自己的名義獨立行使某些職權(quán)，做出具體的行政行為。因此，在農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理中，被訪村委會基本上把自然災(zāi)害的管理界定為“行政任務(wù)”，其管理行為的出發(fā)點僅在于“完成上級交代任務(wù)”，對于“災(zāi)情上報”等既能“爭取上級資源”又能緩解村民矛盾的行為非常熱衷，而對于預(yù)防宣傳、安全演練等“收效不大又花錢”的長期防治措施的實施，行為動機不足。此外，村委干部文化素質(zhì)相對低下，也是出現(xiàn)上述問題的主要原因之一。

（4）村民災(zāi)害意識薄弱，主動參與意識不強。

當(dāng)前，我國許多農(nóng)村地區(qū)常駐村民都是留守老人、婦女和兒童，青壯年勞力外出務(wù)工，文中調(diào)查區(qū)域也不例外。所以，在農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理時，有知識或有體力的青壯年因務(wù)工無暇顧及，而留守者既因“無知而無畏”又抱著“無利益、不作為”的原則選擇性參與。

（5）其他社會組織參與治理意識不強、力度不足、方式單一。

在從化農(nóng)村社區(qū)，直接參與農(nóng)村社區(qū)災(zāi)害管理第一線的NGO組織僅有社工、志愿者團體以及相關(guān)高校。其所做工作僅是在災(zāi)后幫助淤泥清掃、心理撫慰等災(zāi)后重建活動，雖也聯(lián)系高校及其他銷售平臺對該村進(jìn)行技術(shù)支持與農(nóng)產(chǎn)品銷售，但更多是出于“扶貧”的目的，災(zāi)害管理行為單一。另一方面，由于從化區(qū)主要發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和旅游業(yè)，其轄區(qū)內(nèi)所屬企業(yè)數(shù)量較之其他區(qū)而言較少，也是企業(yè)參與度不高的客觀原因。

5.結(jié)語

從化農(nóng)村社區(qū)已基本形成“政府主導(dǎo)、多方參與、共同應(yīng)對”的治理格局，但若想達(dá)到社區(qū)災(zāi)害治理的理想效果，還需依據(jù)民政部2015年11月《關(guān)于支持引導(dǎo)社會力量參與救災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》，進(jìn)一步健全防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)等災(zāi)害管理體制，加大相關(guān)法律建設(shè)，加大對各參與主體的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，全方位、多層次、有針對性的制定相關(guān)策略，以進(jìn)一步提高災(zāi)害管理整體工作水平。