為政不廉不行，為官不為也不行

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為政不廉不行，為官不為也不行

中國人的“清官情結”：只看政德不看政績

回溯歷史，為官之道有著深厚的歷史淵源，而國人對清官的崇尚，更為悠久。這一切，要從官本位意識說起。

源遠流長的官本位意識

有學者稱：“所謂官本位是指在計劃經濟時代，形成官農、官工、官商的官本位體制，國家壟斷一切資源，無所不能，在一定程度上忽略了民眾的經濟權利和政治權利。”

官本位在計劃經濟時代，或許有其特殊的表現形式，但是，說官本位“形成”于計劃經濟時代，卻是大大低估了它的“資歷”。

中國的官本位是在漫長的封建社會中逐步形成，不斷發展與完善的。

流傳千余年的《神童詩》，以“天子重英豪，文章教爾曹，萬般皆下品，唯有讀書高”四句開篇。這幾句詩，據說出自宋代汪洙之手，卻是中國封建社會的真實寫照。

那個時代，“仕途”之外，別無他途。說是“書中自有黃金屋，書中自有顏如玉，書中自有千鐘粟”，也只有通過做官一途方能實現。

官本位體現在官與民的關系，官為重，民為輕。因此，當官的自稱民之父母，或曰“父母官”；當官的出行要鳴鑼開道，黎民百姓必須肅靜回避；當官的問事高高在上，黎民百姓答話必須下跪叩頭。

官本位體現在官與官的關系，則是等級森嚴。哪一級官排在哪一個位置，享受哪一種待遇，以至穿哪一種顏色的官服，坐哪一種規格的轎子，在古代都有明確的規定，不可有絲毫的馬虎。官大一級壓死人，連有理無理也按官銜大小去定——當官的總是有理，但相對大的只有相對真理，絕對大的才有絕對真理。

官本位的種種現象，在中國的封建社會中，都可以找到它們的濫觴，包括用官銜當做獎品：

東漢時山陰陳囂，雖無建功立業之舉，又無經綸濟世之才，卻因“漁則化盜，居則讓鄰”——堪為文明市民，道德楷模——七十歲時由劉向、揚雄推薦，被漢成帝特以公車徵為大中大夫。這個“大中大夫”的官銜，就是一種獎勵。

唐代李希杰、李懷光相繼反叛，剛當上皇帝的李適在逃難途中口干舌燥，恰好有民上獻瓜果，李適感動之余金口一開，便授于此民以“散試官”的官銜。對此，跟隨他的大臣陸贄頗有非議，但李適認為“試官虛名，無損于事”。這個“散試官”的官銜，也是一種獎勵。

當然，官本位的本質是權力本位，一旦失去實權，官銜再大也沒用，這也是自古皆然的。用官銜當做獎品，確實也只是一種“榮譽”職務。

倘若官本位只是計劃經濟時代的產物，那事情恐怕就沒有那么復雜，隨著計劃經濟時代的遠去，官本位也會逐漸消失。令人遺憾的是，官本位意識，偏偏如此源遠流長。

國人對官員的復雜心態

在官本位的意識作用下，歷史上的國人對官員的心態極為復雜，概括起來主要有以下幾種：首先是崇敬。一個人不管有什么樣的歷史和背景，只要做了官都得到了敬重。比如，陳勝、吳廣是一介農民，但是一旦當了官，立馬顯得與眾不同。

其次是畏懼。國人很少面對官員平等地交流。國人對官員似乎有一種天生的恐懼心理，只要是官員來了，一般人都會有一種緊張感，尤其是自己的頂頭上司。在《官場現形記》里，范進中舉之后，他那位從來瞧不起他的老岳父，因為給他治病，打了他一巴掌，竟然緊張、恐懼得手指都彎不回來了。又比如，君叫臣死，臣不得不死，士為知己者死，知遇之恩，當以死相報。其實都是對官員恐懼的一種表現形式。

第三是羨慕。劉邦看到秦始皇的巨大的華蓋和前擁后呼的隊伍，曾無不羨慕地說，大丈夫生當如是。所以，一個人一旦當了官，旁人說不羨慕是不可能的。

第四是憎恨。一些官員在位久了，許多時候就不再支持公平正義，也不再愿意和老百姓打成一片，而是一意孤行，我行我素，想干什么就干什么。手握兵器，藐視天下。于是，權力的任性展露無疑，讓人憎惡。

崇尚過度形成“清官情結”

貪官污吏橫行肆虐時，人們自然呼喚“清官”橫空出世。依照魯迅先生的說法，中國歷史對國人而言不過是兩種，一種是“暫時坐穩了奴隸的時代”，另一種是“想做奴隸而不可得的時代”。對于這兩種時代，有人根據“清官情結”指出，前者是“清官出現了的時代”，后者是“渴望清官出現的時代”，此種理解顯然使人悲愴和傷感。

一些文藝作品中出現的“清官”，與其說是確有其人其事，不如說是現實社會中人們的一種精神幻想和道德寄托。古代和現在的社情民意都在傳播“清官精神”，且引導和撫慰著社會心理，于是建立在這種社會基礎和大眾心理上的“清官文化”便成了中國傳統文化一個重要因子，“清官情結”也成為國人的一種集體無意識。宋代的包拯和明朝的海瑞就是“清官情結”的具象化人物。

“清官”在歷史中之所以“物稀而可貴”，根本原因在于古代官僚體制究其根本就是一種“淘汰清官”的體制。在官場上，一個人道德上的善惡無法與現實“潛規則”中的利益得失相抗衡，因此自身也就很難保持清正廉潔。學者吳思在《潛規則》中一語道破了這種官場上的“潛規則”：“（中國的官員們）第一次是接受圣賢的教育，第二次則是接受胥吏衙役和人間大學的教育。第一次教育教了官員們滿口仁義道德，第二次教育教了他們一肚子男盜女娼。”（《新官墮落定律》）海瑞便是這套“潛規則”的犧牲品。他在這場“無物之陣”中，到處碰壁，越是碰得頭破血流，他越要通過極端的“找死”方式證明自己的清廉，最終走到人性極度扭曲的地步。

據史料記載，明朝改革家張居正對海瑞的執政能力十分不屑，說海瑞做官有原則、有操守，但缺乏變通與靈活，因此有政德而無政績，做應天府巡撫兩年，“賦稅減了三分之二”，海瑞氣得罵“滿天下都是婦人”。如此看來，海瑞并不一定是個好官但肯定是個清官。相對來講，官德不佳的張居正對歷史發展的貢獻遠非海瑞能比，而在中國民間褒揚其人的并不多。包拯與海瑞相差無幾，正史資料表明，包拯似乎也沒有突出的政績。看來，國人從古至今，對官員的評價主要看是否有政德，而對政績并不特別看重。

崇尚清官決非壞事，但崇尚過度了，形成“清官情結”，就出了問題。從百姓方面來看，有過重的“清官情結”，就把清官理想化，把希望寄托在遇到清官上，沒遇到清官自認倒霉，忍聲吞氣，不再拷問制度的優劣，以為有了清官一切問題都可迎刃而解。從官員角度來講，陶醉于“清官情結”，認為自己做到“達則兼濟天下”，過于相信自己的良知，而忽略健全完善制度機制。現代社會分工越來越細，任何一個官員即使是職位很高的官員都不可能解決所有問題，除了履行自身職責，其他既不能過問，也無力過問，何況有些事情牽涉極廣，成因復雜。所以，“清官情結”是靠不住的，甚至是可怕的。希望我們多一些制度情結，少一點“清官情結”。只有這樣，構建和諧社會的步伐才會快一些穩一些。

為官不為也是變相腐敗

古人云：“流水不腐，戶樞不蠹”，這句話用在從政上同樣適用，如果官員遇到問題繞著走，為官不為，站著位子不干事就是一種變相的腐敗。3月28日，李克強總理在國務院第四次廉政工作會議上指出，為官不為也是變相腐敗，說明治理為官不為已經提到了黨和國家重要議程。

懶政怠政的內在成因

應該看到，為官不為的消極狀態并非個案。

是什么導致了公務員和干部懶政怠政呢？必須探究其深層次的內在成因。

理想信念缺失。公務員和干部懶政怠政，最根本的就是忘記了作為政府官員的“官念”、“官經”。一些官員把工作僅僅當作謀生過日子的手段，滿足于上班了、干活了，可以對得起到手的薪酬了。

責任意識淡薄。一些公務員和干部懶政怠政，他們“怕”字當頭，怕矛盾，怕困難，怕得罪人；他們有“僵”的痼疾，僵化不變、墨守成規、因循守舊，不敢突破條條框框，好機遇不敢抓，好政策不敢用。唯恐自己的烏紗帽丟了，卻把沉甸甸的勤政務實、干事創業的責任意識丟掉了。

素質能力不足。現在，執政黨和政府治國理政面臨著“四大危險”，其中之一就是“能力不足的危險”。公務員和干部懶政怠政，也在于自身的學識素養、領導水平不行。他們既不能很好地領悟中央的路線方針政策，又不能很好地研判和應對實際的發展變化；既不善于把推進理論創新、制度創新、科技創新、文化創新同本單位本部門的工作有機銜接起來，也不善于正確處理和合理協調現實中存在的各種復雜矛盾。在素質能力不足的情況下，談愿景，乏善可陳；講運作，沒有招數；何以勤政務實、干事創業？

用人導向偏差。治國之要，首在用人。過去一段時間，我們在公務員和干部選人用人標準上出現了失誤，就是搞了“唯票取人”、“唯分取人”，也不敢使用一些有爭議、有缺點但確實本事高強、干勁十足的干部。“唯票取人”，導致了大家都去當老好人；“唯分取人”，導致了只重考試成績忽視工作實績；不敢使用敢說話、敢冒尖的干部；這就難免挫傷了公務員和干部勤政務實、干事創業的積極性。

制度規定缺陷。公務員和干部要勤政務實、干事創業，需要給予強有力的制度支撐。現有的制度規定，還不能徹底解決公務員和干部干好干壞一個樣、干多干少一個樣的問題；還不能旗幟鮮明地支持改革者、鼓勵創業者、批評空談者、教育失誤者，及時調整懶、軟、散的干部，讓干者上，不干者下。這就使得公務員和干部在勤政務實、干事創業面前，顯得躊躇猶豫，有的甚至心灰意懶。

不可低估的危害性

在一些干部身上，不同程度地存在不思進取、得過且過、敷衍塞責、消極對待的現象，若不加以重視、及時解決，任其蔓延，其危害性和傳染性不可低估，不僅會降低行政效能、損害群眾利益，而且也會影響政府形象、破壞發展環境。

首先影響改革發展。干部出現消極心態，勢必會把不良情緒帶到工作中來，導致事業心淡化，責任心缺失，缺乏激情，進而在工作中敷衍了事，效率低下，執行力缺失，在困難面前不敢攻堅克難，在矛盾面前不敢直面破解，在關鍵時刻不敢挺身而出，使各項工作無法順利推進，從而影響到工作質量和效率。如果一些干部長期抱有為官不為消極思想，干事情缺乏激情，該抓的不抓了、該負的責也不負了，就會降低行政效能，貽失發展良機，最終影響本地區本單位的改革發展的大局。

其次影響隊伍活力。只有個個奮發有為、人人創先爭優，整個隊伍才會有生機和活力。對一些干部為官不為消極現象若不及時糾正，任憑干多干少一個樣、干好干壞無差別，就會產生“破窗效應”，衍生出不敢擔當、不敢作為等更多問題，滋生各種慵懶散之風，導致干部在比較中失衡，干實事的干部少了，吹拉彈唱的干部多了，輕舉重放的干部少了，避重就輕的敷衍干部多了，從而影響干部隊伍的整體穩定，敗壞干事創業的風氣。加上為官不為者奉行“混日子”的為官之道，擠占勇于奉獻、甘于擔當者干事創業的舞臺，任其發展下去，消極心態蔓延會不斷影響其他干部的價值判斷，給干部隊伍建設帶來負面導向，形成劣幣驅逐良幣的不良傾向。

再次影響干群關系。為官不為實則是在其位不謀其政的失職行為，這種庸官、懶官、太平官，危害程度不亞于貪污腐敗。由于對群眾反映的問題麻木不仁、漠不關心，既傷了基層群眾的心，更降低了黨員干部在群眾中的形象和威信。在一些地方，由于一些干部對百姓的訴求置之不理、無動于衷，對前來辦事的群眾冷硬橫推，拖拉延誤，使問題得不到及時解決，容易讓群眾心生怨言，加深黨群干群矛盾。這種混日子的干部，上不為黨委政府分憂，下不為群眾百姓解愁，容易脫離群眾、失去民心，從而破壞黨群干群關系、影響社會穩定。

如何破解為官不為

就中國黨情、國情來講，李克強在廉政會議上的講話，實際上也是以習近平為核心的中央領導集體就廉政工作發出的時代強音。十八大以來，國務院共召開4次廉政工作會議。這4次會議各有側重，從中可以看出國務院反腐倡廉的軌跡。

縱觀國務院4次廉政工作會議，從自清門戶、掃門前雪到逐步聯動、全面鋪開，政府反腐倡廉思路日漸清晰；從抓制度到抓源頭，再到改革和發展兩手抓、兩促進，國務院改革力度不斷加大，把黨風廉政建設和反腐敗斗爭引向深入。

總的來看，政府反腐倡廉工作和黨的黨風廉政建設是中國反腐道路上的“組合拳”，同中有異，共同構建起不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，促進了經濟和社會的長久發展。

有專家表示，反腐的最終任務是要把改革方案實施下去。如果光反腐敗沒人干活了很麻煩，剛開始老百姓非常擁護，但是現在為什么慢慢老百姓覺得見怪不怪了？因為現在政府官員不干活了，老百姓去辦事，腐敗確實不腐敗了，也不方便了。因此，怎么樣制定一個改革促進法案非常重要。

在腐敗方面，比如政策執行過程出現一些錯誤不是腐敗，要容許干部官員執行政策過程中犯錯。誰都不敢保證做的東西100%正確。在行政事務過程中，只要這個決策公開透明符合程序，那么在這個過程中既使犯一點錯誤都不是腐敗。中央說要容許一些干部官員改革過程中犯一些錯誤，上世紀八十年代鄧小平改革也是在廣東、福建去試錯，改革是一個試錯的過程。現在不允許他們去試錯的話，就會把試錯都放在腐敗。

改革要觸動既得利益，一說到既得利益就是腐敗了，要把它分清楚，包括領導人終身責任制。終身責任制就是地方官員退休到了七十、八十歲，理論上還是可以對其問責。現今好多的法律、政策缺少細節，一到地方就變形，這需要及時解決。

當下李克強代表以習近平為核心的中央領導集體再次明確強調的，“該處理的處理，讓能者上、庸者下、劣者汰，決不允許占著位子不干事”“為政不廉是腐敗，為官不為也是變相腐敗”之類的時代強音，就本質而言是一種選賢與能的政治新常態，而這種政治新常態，無論是對億萬羲黃子孫、對中華民族偉大復興，還是對執政黨、對國家，乃至對人類社會都是有百利而無一害的。因此，選賢與能的政治新常態理當長存。

干部為何忙“早退”

隨著作風建設的持續開展，很多官員開始感嘆當官不易。在湖南一些地方，近期有一些年齡并不算大的“局辦委”或鄉鎮“一把手”自請“早退”，成為“休而不退”的“散吏”，這對干部隊伍建設帶來的影響十分微妙。

“好位不退、差位急退、無位想退”

去年以來，湖南省雙峰縣近百名黨員干部及公務員遞交了自愿提前退休或退出領導崗位的申請。

雙峰縣委組織部部長陳群表示，在機構改革的背景下，縣里按照相關規定，允許年滿50歲、工作年限滿20年的黨員干部自愿提前退出領導崗位或自愿提前退休。

在湖南，雙峰縣這種安排并非個案，一些地方早已悄然實施。而岳陽縣等地，也在征求干部意見著手安排“早退”。

“縣政府的初步意向是提倡年滿53歲的副科及正科干部退休騰位。除工資福利照發，另給予每年2萬元至3萬元經費補償，名為調研和督辦工作經費。但這只是初步意向，縣里還在征求意見。”湘北某縣一位干部說。

在一個開通“早退渠道”的縣，截至3月初，自愿提前退休的科局“一把手”有十多位，平均年齡55歲左右，其中包括縣教育局、交通局、物價局、司法局、檔案局、水利局、房產局、安監局等的“一把手”及縣委某部一位常務副部長、縣委政法委副書記等。

據悉，當地組織部門按程序核查、批準了相關申請。凡是被批準提早退休的干部的工資待遇可以提高一級發放，具體待遇當地人社部門正在測算中。

湖南某縣一位組織部門干部坦言，用“待遇換位子”意在消化冗員，實屬無奈之舉。該縣合并鄉鎮、合并縣直機關等，撤銷或撤并的正科級單位14個，干部人多職數少，實在無法安排。不采取措施，提拔年輕有才干部也會變成一句空話。

在推出相關“早退”政策后，相關縣域一些單位領導干部的響應熱度很高，一些人甚至催著組織部門趕緊為其辦理提早退休手續，“一天也不想耽擱”。

細究干部自愿“早退”的原因，有以下幾種：

其一，在沒有提拔空間和晉升可能的情況下，不如早日“平穩著陸”，回歸家庭。湖南一位基層干部說，“一些50多歲的干部把身體健康與家庭看得重，在沒有提拔空間和晉升可能的情況下，更愿意早日‘平穩著陸’，回歸家庭。他們提早退休也是情有可原。一是干不動了，二是已經產生了倦怠情緒。”

其二，沒有了領導職務，不如退下來輕松一下。“現在很多地方在搞機構合并和機構改革，有一些干部不能再擔任領導職務，還不如退下來輕松一下。”湖南一位干部直言。

其三，利益考量、擇優而退。湖南某縣一位科級干部說：“在縣里當干部有幾個人能熬成處級干部？現在一些正科級干部‘早退’可以享受副處級待遇。此時不退更待何時？”

一位受訪干部說：“其實還是那句話：好位不退、差位急退、無位想退。”

“早退”引發的波動

實際上，干部“早退”、“內退”并不是“湖南特產”，在一些地方已是一種“通則”。各地一些受訪干部表示，在自己身邊，“提前退休”、“提前離崗”的確不在少數。

國家行政學院教授竹立家說，在1998年大規模的機構改革、精簡人員開始后，干部“早退”就有所增多。特別是縣級和縣級以下，干部“早退”現象并不少見。

湖南某縣一位年輕干部表示，他覺得這些能夠早退的干部都是屬于功成名就型的。什么榮譽都拿過了，在社會上也是屬于有地位的人。現在他們提前退休不但能夠享受到在崗的工資福利，還能在待遇上提高一級，這讓年輕干部很羨慕。

還有干部談到，一些地方領導干部很樂于用“早退”來推動較高頻率“洗牌”，其實很容易誘發干部職場短期行為。此外，有些“早退”者得利的同時，“端起飯碗吃肉、放下筷子罵娘”，牢騷滿腹，喜歡指手畫腳，容易成為社會“負能量”。

中共中央黨校教授張希賢說，干部隊伍建設應該人盡其才、才盡其用。治國理政不光需要血氣方剛，也需要經驗積累。而干部取得豐富的執政經驗，必然需要時間積累。50多歲正是身體尚可、閱歷豐富的時候，正需要這樣的干部把大半生積累的經驗財富貢獻給黨和國家。如果這時建議干部“早退”或干部自己“早退”，對黨和國家的事業而言，不僅丟失了數十年的經驗財富，而且還會讓一些別有用心的人投機取巧，對干部隊伍建設造成損失。

湖南某市一位處級干部表示，“加薪早退”不是好辦法。現在，一些單位的崗位設置上沒有做到人盡其才、才盡其用，有的甚至人崗錯位，導致開拓創新不夠、籌謀劃策不足、沖鋒陷陣畏縮。還是要不斷完善干部選拔機制和用人機制，讓人才能夠各盡其責、各得其所。

竹立家說，目前，全國超過一半的公務員在縣級以下機關工作，職位少、人數多，很多人職務很難上去，影響了工作積極性。

在崗抓教育，早退抓管理

應當指出，一個縣里大批干部申請提前退休，這里的一些疑問就必須向公眾解釋清楚。

首先是50歲左右的公務員能否提前退休的問題。依據《公務員法》第八十八條，只有工作年限滿30年，或距國家規定的退休年齡不足5年，且工作滿20年的公務員，才可以申請提前退休。也就是說，多數公務員需要年滿55周歲才有可能申請提前退休。由此，雙峰縣所依照和執行的規定，應當向公眾說清楚。

其次是退休公務員待遇的問題。按照國家規定，退休公務員工資一般低于其離崗前工資。比如，一名公務員工作30年退休，退休工資可能不到在職時的90%，只有符合特定條件的，才可能大致相當于退休前待遇，但絕不應“加薪退休”。因此，執行“凡是被批準提早退休的干部的工資待遇可以提高一級發放”的政策不是說絕對不可以，但需要有所解釋。

再次是提前離崗“占編內退”的問題。前些年，許多地方出臺“土政策”，對縣鄉機關達到一定年齡但不夠退休條件的領導干部“一刀切”，即所謂“退二線”，不再擔任領導職務，實際上也不再上班，等到年滿60歲再辦理正式退休手續。有的地方，占編內退的干部甚至超過公務員總數的10%，這些人往往在長達七八年的時間里，占了編制卻不工作，形成事實上的“吃空餉”。湖南等地目前的情況是否屬于“舊病重犯”，需要對外澄清事實。如果有領導干部自愿提前離開領導崗位，他離開領導崗位后，作為普通公務員從事了什么工作，工作績效如何，也要從嚴監督。

中國人民大學社會學副教授周孝正認為，對提前退休的干部需加強監督管理，以免他們雖遠離官場，卻仍利用以前的人脈關系等“軟資源”謀私利。

受訪專家建議，組織部門和社保部門應針對干部提前退休出臺相關規定，不宜一禁了之，也不能無原則放開。

還有受訪者認為，退居二線的干部不能閑置，要把他們組織起來，或充當智庫，或承擔調研，或負責某一項具體工作推進等，讓這個組織好不容易培養起來的人力資源群體能夠繼續發揮“余熱”，盡量減少吃財政飯的“閑人群”和“散人群”。

2015年，《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》印發，正在進行的縣以下機關公務員職務與職級并行制度的改革，值得期待。

竹立家說，以后一個主任科員工作到一定年限，即使沒有副處級崗位，也能享受副處級待遇。如此，人多職少的矛盾就會慢慢解決，也有利于打破“官本位”思想，遏止基層買官賣官之風，維護社會公平正義。“但是，要想更好地解決干部‘早退’現象，仍需全面深化改革，使干部隊伍選拔機制公平合理，真正‘能上能下、能進能出’。”

（《人民日報海外版》2016.4.6、《北京日報》2016.3.7等）