我國地方政府債務問題研究

柏玉

摘 要 根據我國《預算法》相關規定，地方政府不得自行舉債，但目前我國正處于高速發展狀況，需要巨大的經濟刺激要素，進一步加強了對政府公共融資的要求。但自1994年分稅制財政體系施行以來，地方政府越來越依賴于中央的財政補助，導致了地方政府的財政收入與足以推動經濟發展而要求的大量資金之間形成了較大缺口。這使得地方政府不得不自行通過其他途徑融資。而我國對此尚未形成有效合理的管理機制，再加上舉債規模日益龐大，將會導致金融系統性風險，嚴重影響社會融資市場。本文從現狀出發，深入原因，并提出自己的一些對策，希望對我國的地方債務問題有所裨益。

關鍵詞 地方政府債務 債務管理

一、我國地方政府債務問題的現狀分析

金融危機后，我國加大對基礎建設的投資，地方政府為了快速進行城市建設，而僅僅依靠上級政府的扶助與地方自身的財政收入不足以支持其發展，紛紛選擇避開法律法規，通過其他渠道進行融資。

我國地方政府的債務分為直接顯性債務或有顯性債務、直接隱性債務和有隱性債務四大類。這四類債務內容復雜且互相交叉，對債務問題的研究及管理帶來許多的困難。

我國地方債務的特點有四：一是規模龐大，分布不均，2015年底地方政府的債務限額是16萬億，比2014年人大批準的15.4億有所提高。而在2016年又提升到了一般債務余額限額10.7萬億，專項債6.48億，也就是新增了1.18萬億的額度。部分省會城市政府的債務增長率已經超過了20%，部分地方政府的負債率超過了100%。在省、市、縣、鄉四級政府中，存在負債重心下移的現象。根據有關調查，寧夏中寧、平羅等縣負債面達到了1%。村級負債最高為村均負債49萬元的青銅峽市。二是負債日益隱性化，一方面對舉債信息的披露機制與監督機制尚未建立，另一方面因為地方隨意舉債屬于違規行為，地方官員為了在自己的任期充分提高GDP，利用各種間接途徑進行融資。三是缺少預警機制，違約風險高，地方政府債務的貸款期限長且償債率高，在提升當地經濟的同時，稅收也相應提升了，這無疑會增加地方政府的未來財政負擔，從而形成惡性循環。根據2013年底國家審計署發布的《全國地方性債務審計結果》公告，全國政府負有償還責任的債務余額與當年的GDP的比率為36.74%。四是大量債務資金處于閑置狀態，不但沒有帶來應有的效益，而且在通貨膨脹率的背景下，資金存在貶值壓力。

二、我國地方政府債務問題的原因分析

（一）現行財稅體制的影響

從1994年我國實行分稅制財政體制以來，財政的集中度大幅度提升，而事權的分散度大幅度下降。地方政府收入與任務不協調，收入減少任務繁重。地方政府只是中央機構的派出機構，就像是總公司下面的分公司，其行為結果由上級負責。權利減少后，需要完成的工作卻是硬性的，近年來我國改革力度加大，地方政府為了創造更多的業績，需要擴大基礎設施和城市改造等經濟建設，但是像撫恤和社會救濟費、支援農村生產和文教科學衛生事業費等主要都是依靠地方財政支出。地方政府財政支出速度大大超出收入增長速度。另外，轉移支付制度的影響也是地方政府舉債的誘因之一。地方政府對中央的過分依懶以及財政分配規模偏小、力度不夠體現了轉移支付的滯后性。

（二）投融資體制的影響

地方政府由于缺乏正規的融資渠道，只能通過其他各種非正規的渠道進行變相融資，以解決收支不平衡等問題。比如，各級政府控股了各類以興建基礎建設項目為主的城市投資公司，以這些公司的外殼向商業銀行、政策性銀行借款，實際真正控制及使用這些大量資金的正是各級地方政府。形成的隱形負債在某種程度上加重了地方政府的償債負擔。另一方面地方政府會通過財政補貼或者稅收優惠及減免來吸引外資，這使得其資金矛盾更加尖銳。

（三）行政管理體制的影響

我國存在的冗員現象使得行政效率低下，再加上政府職能界定不清，出現了公共支出過度、支出結構不合理的問題，進而影響地方政府的收支。

三、我國地方政府債務問題的影響分析

（一）對經濟發展的影響

地方政府處于市場活動中最具影響力和控制力的地位，可以以相對便宜的融資價格獲取資金。在貨幣總量一定的背景下，就會使得相對弱勢的中小企業出現融資難，融資貴的問題。

（二）對納稅人的影響

政府不創造財富，只是分配財富。政府的債務最終還是分攤到每個納稅人的身上，加重了納稅人的納稅壓力。家庭和企業對國家的信任與希望也會遭到破壞。

（三）對國家信用的影響

中央政府對地方債務負有完全責任，再加上對地方政府信用評級的機制不完善，所以地方政府的信用與國家信用是掛鉤的。2014年以后，房產熱降溫，土地財政收入減少，經濟增速下滑，使得地方政府收支矛盾加劇，債務違約風險堪憂。

四、我國地方政府債務問題的對策分析

首先，必須加強地方政府債務限額管理。地方政府必須嚴格按照限額舉借債務，未經批準，不得擴大債務規模。地方政府要將其所有政府債務納入限額，并分類納入預算管理。正確有效的信息披露是提高債務效率管理的前提。地方政府披露的信息內容不僅要包括顯性債務，也要包括隱形債務等。

其次，合理確定中央和地方的財權和事權，完善分稅制財政體系。地方政府的財權與事權不相稱是造成地方財政困難，債務增加的主要原因之一。要合理界定各級政府間事權與職責，分清償債責任，要以決策責任與籌資責任一致性為原則。依據我國國情和現有的分稅制財政體系，合理規劃上下級之間的財政收入與支出。

最后，切實履行政府償債責任，妥善處理存量債務。先要準確核實地方政府債務存量，全面掌握地方政府現有負債的情況。繼而在債務的具體情況下，分別提出解決方案，比如：屬于公益性項目債務的，由政府統籌安排，必要時可以處置政府資產。屬于非公益性項目債務的，由舉措債務的部門和單位通過壓減支出、先行墊付等措施償還。實施PPP，引進社會資產，改進國有資產管理等。

（作者單位為南京大學金陵學院）

參考文獻

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