“精準(zhǔn)識別”在濟南市鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的應(yīng)用

李芳菲

精準(zhǔn)扶貧是運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。精準(zhǔn)識別是精準(zhǔn)扶貧實施的關(guān)鍵。在濟南市旅游精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn) 略開發(fā)中引入精準(zhǔn)識別，就是要依據(jù)客觀現(xiàn)實識別真貧區(qū)域，按照科學(xué)維度識別真貧人口，遵循可行性原則識別旅游項目，確保識別地區(qū)、識別人口與識別項目相統(tǒng)一，促成精準(zhǔn)識別的實現(xiàn)和長期效益的持續(xù)。

一、研究背景

精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對稱，是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。

作為中國政府當(dāng)前和今后一個時期關(guān)于貧困治理的指導(dǎo)性思想，對于實現(xiàn)社會公平正義、全面建成小康社會具有重要意義。

旅游扶貧是20世紀(jì)80年代中期以來提出的一種貧困地區(qū)反貧困的重要手段和方式之一，然而現(xiàn)實中扶貧效果卻不能持久，短暫脫貧或二度“返貧”的現(xiàn)象時有發(fā)生。究其原因主要有：扶貧對象多定位于貧困區(qū)域而缺乏對貧困人口及其發(fā)展的關(guān)注；貧困目的指向于經(jīng)濟效益訴求而非綜合效益；在扶貧過程中未能根據(jù)地區(qū)發(fā)展和貧困人口的現(xiàn)實情況區(qū)別對待；旅游扶貧方式粗放，以“灌水式”、“輸血式”扶貧模式為主。旅游扶貧精準(zhǔn)度不高，缺乏對貧困人口、貧困村、貧困項目甚至扶貧發(fā)展階段的具體分析，導(dǎo)致扶貧效率降低，效果不顯著。 因此，如何提高旅游扶貧的精準(zhǔn)化程度，是鄉(xiāng)村旅游扶貧實踐中亟待解決的問題。

二、濟南市進行鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)實必要性

濟南市作為山東省會，經(jīng)濟社會發(fā)展水平高，但發(fā)展不平衡，農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)農(nóng)村貧困現(xiàn)象仍十分突出。據(jù)統(tǒng)計，按照濟南市定標(biāo)準(zhǔn)，目前全市尚有917個貧困村，10.1萬貧困戶，24.2萬農(nóng)村貧困人口（省定貧困線以下有17.7萬人），占全市農(nóng)村總?cè)丝诘?.9%。按照市扶貧開發(fā)工作指導(dǎo)部署，計劃到2017年基本完成省定標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口脫貧，到2018年全面完成市定標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口脫貧，扶貧任務(wù)艱巨。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，濟南市貧困農(nóng)村主要呈現(xiàn)出如下特點：

（一）從地域分布看，占總數(shù)70%左右的貧困村集中在山區(qū)，尤其是南部山地丘陵區(qū)。受地形地貌、交通配套等自然稟賦條件的制約，制約了山區(qū)居民與外部商品與服務(wù)及信息的交流。

（二）從耕地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件看，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性明顯，人均耕地少，生產(chǎn)手段落后，不具備發(fā)展大農(nóng)業(yè)的條件。

（三）從生態(tài)保護的角度看，山區(qū)特別是濟南市南部地處城市水源涵養(yǎng)地，生態(tài)環(huán)境脆弱，屬于濟南市嚴(yán)格控制發(fā)展的地區(qū)，基本不存在發(fā)展傳統(tǒng)工業(yè)的可能。

劣勢存在的同時也恰恰是自身發(fā)展的獨特優(yōu)勢：交通閉塞成為貧困地區(qū)原生態(tài)環(huán)境的天然保護屏障，耕地的缺乏成就了連綿不絕的果木、森林，良好的生態(tài)培育了天然無公害的綠色食材。南部山區(qū)逐漸成為濟南市民近程旅游的重要目的地，有濟南“城市后花園”之稱，每天的游客總量在20萬人左右，鄉(xiāng)村旅游成為山區(qū)居民脫貧致富的有效途徑之一。但是近年來，隨著南部山區(qū)旅游業(yè)的開發(fā)，也出現(xiàn)很多問題，比如景區(qū)開發(fā)不均衡，生態(tài)破壞嚴(yán)重等，旅游業(yè)發(fā)展提升乏力。在當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧政策的大力倡導(dǎo)下，如果能夠?qū)ω毨У貐^(qū)精確識別、精確幫扶、動態(tài)管理，通過科學(xué)有效的利用國家的利好政策與投入，探索新的鄉(xiāng)村旅游業(yè)態(tài)形式，不失為產(chǎn)業(yè)脫貧的一種新嘗試。

三、精準(zhǔn)識別在濟南市鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中的運用

精準(zhǔn)扶貧政策能否在濟南市旅游開發(fā)中科學(xué)貫徹落實，其前提與關(guān)鍵在于能否科學(xué)精確的識別出扶貧對象。

（一）要識別貧困地區(qū)的范圍。在濟南市的鄉(xiāng)村旅游開發(fā)中，能夠依靠產(chǎn)業(yè)脫貧，進行精準(zhǔn)扶貧的貧困地區(qū)必須一方面符合國家扶貧政策的標(biāo)準(zhǔn)，另一方面必須具有旅游業(yè)發(fā)展所依賴的旅游資源。根據(jù)濟南市規(guī)劃局在2009年《濟南市南部山區(qū)保護與發(fā)展規(guī)劃》中正式提出南部山區(qū)的范圍： 即北至濟南市中心城南邊界，南至泰安界，西至歷城與長清區(qū)界，東至章丘界，面積1400平方公里，總?cè)丝诩s60.98萬人。西部長清區(qū)所轄7 鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有豐富的礦產(chǎn)資源和第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展水平較高，但是旅游資源較為缺乏。因此，我們識別的可進行鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)脫貧的區(qū)域為濟南東部以歷城區(qū)所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主的濟南南部山區(qū)，主要包括： 仲宮鎮(zhèn)（ 繡川鄉(xiāng)、高而鄉(xiāng)已于2005年底并入仲宮鎮(zhèn)）、柳埠鎮(zhèn)、西營鎮(zhèn)以及“三川”——錦繡川、錦陽川、錦云川，面 積 共552km2。該地區(qū)主要以農(nóng)業(yè)經(jīng)濟和旅游業(yè)為主，其中，仲宮鎮(zhèn)和柳埠鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎(chǔ)相對較好。

（二）要識別貧困人口類型及其特點。在對貧困人口的識別中主要依循三個維度進行。

1、“識別真貧”。對于劃定為南部山區(qū)的貧困人口而言，并非是所有的貧困人口都可納入這一范疇。貧困有“相對貧困”與“絕對貧困”之分。相對貧困是指“溫飽基本解決，簡單再生產(chǎn)能夠維持，但低于社會公認(rèn)的基本生活水平，缺乏擴大再生產(chǎn)的能力或能力很弱”；絕對貧困則是“泛指基本生活沒有保證，溫飽沒有解決，簡單再生產(chǎn)不能維持或難以維持”。我們所謂的識別真貧就是要把符合國家、省市“絕對貧困”政策條件的人口識別出來，確定貧困人口的數(shù)量和區(qū)域分布，杜絕渾水摸魚的現(xiàn)象發(fā)生。

2、“識別致貧因素”。貧困人口的數(shù)量范圍雖已確立，但并非是所有貧困人口都能參與到旅游精準(zhǔn)扶貧的戰(zhàn)略中來，還要區(qū)別對待貧困人口的各種情況，具體分析貧困人口的致貧因素，是客觀因素（因病、因殘、因?qū)W、因災(zāi)、缺土地、缺資金、缺技術(shù)、缺設(shè)施、喪失勞動力）致貧，還是主觀因素（思想保守、發(fā)展動力不足）致貧。如果因為客觀因素致貧的人口可以通過外力（政策、資金、法律等）的援助吸納到鄉(xiāng)村旅游的扶貧隊伍中來的人可以劃定為扶貧人口，而對于那些因病因殘等致貧的人口是很難運用旅游產(chǎn)業(yè)脫貧的，也就需要充分利用國家的社會保障系統(tǒng)幫助其脫貧。

3、“識別參與意愿”。影響貧困人口識別的最關(guān)鍵因素就是貧困人口主觀參與的能動性。只有那些有能力且愿意參與旅游扶貧的貧困人口才是我們精準(zhǔn)扶貧項目的真正參與者與生力軍。

（三）扶貧對象的精準(zhǔn)識別還包括扶貧項目的識別。貧困地區(qū)雖具備了旅游開發(fā)的條件，但是有條件并不意味著旅游扶貧開發(fā)就能成功實現(xiàn)，還必須提出可行的旅游扶貧開發(fā)項目。旅游扶貧項目識別是否準(zhǔn)確，一方面會決定貧困地區(qū)旅游發(fā)展的競爭力及市場效益的大小，另一方面也會影響貧困人口參與旅游發(fā)展的程度和收益水平。以南部山區(qū)為例，有40余處具有旅游價值的景點，有自然旅游資源如地文景觀、水域風(fēng)光、生物景觀，也有人文旅游資源，如遺址遺物、景觀建筑、旅游商品、人文活動。旅游項目識別必須具備開發(fā)的可行性，主要包含兩種類型，一類是尚未開發(fā)但可開發(fā)的項目，一類是現(xiàn)已開發(fā)但開發(fā)不夠全面的項目。南部山區(qū)目前尚有一些可開發(fā)但尚未開發(fā)的旅游項目，比如體育資源。可以結(jié)合南部山區(qū)的山水資源空間條件，可以引導(dǎo)開發(fā)游泳、劃艇、摩托艇、潛水、滑水、溯溪、漂流、遠(yuǎn)足、露營、登山、山地障礙賽、戶外生存技能、滑雪、攀巖、極限越野等極限拓展體育項目，以吸引年輕游客群體的需求。現(xiàn)已開發(fā)但開發(fā)不夠全面的項目涉及類型比較廣。有名人資源，如終軍、楊堅、李世民、黃巢等都與南部山區(qū)的山、水具有很多相關(guān)性，尚待進一步挖掘；有佛教資源，南部山區(qū)的古鎮(zhèn)柳埠存有眾多的古代佛教文化遺存，古樸大方的四門塔，雕刻優(yōu)美的龍虎塔，造像精湛的千佛崖，全國最大的石砌塔林，古齊長城遺址等。這些豐富的人文旅游資源年代久遠(yuǎn)，保存完好，在佛教建筑史上獨樹一幟，具有重要的宗教價值和歷史研究價值價值，然而其影響力與其自身價值尚有差距。另外，南部山區(qū)目前只有跑馬嶺野生動物世界、紅葉谷、九如山風(fēng)景區(qū)等幾處國家4A級旅游區(qū)，還缺乏國家5A級景區(qū)景點的建設(shè)，景區(qū)景點檔次有待進一步提升。

四、結(jié)論和建議

濟南市鄉(xiāng)村旅游精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)識別就是要確保識別地區(qū)、識別人口與識別項目相統(tǒng)一，貧困地區(qū)是依賴于歷史條件與現(xiàn)實資源的地區(qū)，貧困人口是貧困地區(qū)中符合政策條件、有主觀意愿且能夠參與到旅游項目的開發(fā)中來的群體，旅游項目是依賴于可行開發(fā)的旅游資源，且能夠匹配地區(qū)發(fā)展與人的長期利益的項目。三者相互聯(lián)系，互相影響，促成了精準(zhǔn)識別的實現(xiàn)。

（作者單位：山東協(xié)和學(xué)院）