以事故為導向立法立標

安全生產(chǎn)領域行政審批制度改革，立足點是強化安全生產(chǎn)工作，要杜絕以改革之名，削弱安全生產(chǎn)監(jiān)管。要統(tǒng)籌考慮，避免解決一個問題，卻使另外一個問題更加突出。加強事中事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)空檔。

2015年8月12日發(fā)生的天津港火災爆炸事故后，就有人呼吁，我國亟待一部事關危險化學品安全的法律。2016年3月23日，在北京召開的全國安全生產(chǎn)法規(guī)標準工作會議上，一部暫定名為《危險化學品安全監(jiān)督管理法》多次被提及，并已經(jīng)列入安全監(jiān)管總局立法計劃。但很多參會代表表示，這部事關30多個部門的法律，涵蓋部門之廣、協(xié)調(diào)難度之大，將是立法過程中無法回避的難題。

《危險化學品安全監(jiān)督管理法》只是安全生產(chǎn)領域亟待“立”起來的法律之一，2016年，還有《礦山安全健康法》以及《安全生產(chǎn)法實施條例》《生產(chǎn)安全事故應急條例》《高危粉塵作業(yè)和高毒作業(yè)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理條例》已經(jīng)成為國家安全監(jiān)管總局政策法規(guī)標準工作中的重點。

在3月23日召開的會議上，國家安全監(jiān)管總局副局長李兆前直言不諱地道出了目前安全生產(chǎn)法制工作中存在的問題——安全生產(chǎn)法規(guī)標準體系框架不完善，立法機制不順暢，安全標準缺失、不合理，執(zhí)法檢查不規(guī)范、不嚴格等，并據(jù)此做出了下一步的工作安排。

搭設頂層框架

安全生產(chǎn)需要從頂層設計角度確立中長期法律框架和標準框架。李兆前介紹，國家安全監(jiān)管總局正會同專家研究，希望通過法律框架，明確國家、行業(yè)、地方法規(guī)體系，并不斷完善；通過涵蓋各個行業(yè)強制性標準的體系，共同織就安全生產(chǎn)的底線網(wǎng)絡，嚴格準入門檻。這也是全面進入小康社會的基本要求。

面對如此龐雜的法規(guī)標準體系，要想搭建好法律框架和標準框架，從哪里入手為好？李兆前提出了遵循事故導向的工作思路。從國際、國內(nèi)多發(fā)的重特大事故入手，需要用法律法規(guī)堵漏的，制修訂法律；需要用標準堵漏的，發(fā)揮標準的作用。

目前，國家安全監(jiān)管總局各業(yè)務司局正著手全面梳理重特大事故，據(jù)此提出需要制修訂的法規(guī)標準，做好基礎性工作。待向國務院法制辦和國家標準化管理委員會匯報后，由他們根據(jù)輕重緩急列入年度的制修訂計劃。

李兆前在此強調(diào)，保證立法質(zhì)量的核心工作不在全國人大法工委，不在國務院法制辦，也不在國家安全監(jiān)管總局政策法規(guī)司（以下簡稱“政法司”），而是在總局的各業(yè)務司局。因為立法的目的、適用性、作用等，各業(yè)務司局最為清楚。這就要求各業(yè)務司局研究提出分管領域的法律體系、標準體系框架，以及分管領域內(nèi)尚需制修訂的法規(guī)標準，組織研究完善法規(guī)標準的技術細節(jié)問題。

政法司要做好法規(guī)標準體系的頂層設計、合法性審查、加強與各部委的聯(lián)系溝通等即可。

執(zhí)法關鍵在于規(guī)范化

會議期間，有參會代表提出，企業(yè)現(xiàn)在面臨多重檢查，從中央、省級到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村級，一年有時要接受十幾批安全生產(chǎn)檢查，指導作用甚微；而作為執(zhí)法檢查人員，也一肚子苦水，頻頻曝出的因事故問責新聞就可以說明。

之所以出現(xiàn)上述問題，就在于執(zhí)法檢查的規(guī)范化水平不高。為此，李兆前也明確，亟需提高執(zhí)法的規(guī)范化、標準化、程序化水平。

首先，配合好全國人大常委會開展的安全生產(chǎn)法執(zhí)法檢查。其次，編制好兩個執(zhí)法手冊——《安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法手冊》《煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法手冊》。再次，規(guī)范安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查，提高檢查效力。目前，總局已經(jīng)起草《安全生產(chǎn)監(jiān)管檢查辦法》和《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法程序規(guī)定》，請大家多提意見。要依法依規(guī)明確年度執(zhí)法計劃，科學劃分各級安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的執(zhí)法權限，提高執(zhí)法效力。最后，制定好安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查的權力清單和責任清單。目前，有些省已經(jīng)出臺了與《安全生產(chǎn)法》配套的實施條例，也明確了各行業(yè)主管部門的職責，明確各級黨委政府的職責。國家安全監(jiān)管總局也要抓緊制定國家層面的安全生產(chǎn)權力清單和責任清單。

積極應對“民告官”

“民告官”在安全生產(chǎn)領域已不是新鮮事。在會上，李兆前沒有點名地介紹了某省的一個行政訴訟案例。3年前，某地安監(jiān)局給一家不具備條件的安全評價機構(gòu)頒發(fā)了安全評價資質(zhì)。3年后，國家安全監(jiān)管總局的業(yè)務司局到該地檢查時，發(fā)現(xiàn)這家評價機構(gòu)具有評價資格的人員不足，且設備不達標，責令整改，并暫扣評價資質(zhì)。涉事評價機構(gòu)提出異議：三年時間，評價機構(gòu)沒有發(fā)生變化，為什么三年前獲得資質(zhì)，三年后卻因人員和設備被暫扣資質(zhì)？因此，該評價機構(gòu)提起了行政訴訟，案件還在審理中。

李兆前認為，這就是典型的亂作為、不作為。不符合條件卻通過審核，這就是亂作為。后面需要整改之時，不指導落實整改，一扣了之，一吊銷了之，這就是不作為。目前看，類似的情況很多。

李兆前要求，面對上述情況，各級安監(jiān)局要積極做好行政應訴工作。行政訴訟和應訴工作是依法治國的重要表現(xiàn)，作為這項工作的第一責任人——各個業(yè)務司局的一把手，各省局、煤監(jiān)局的一把手，要積極做好這項工作。首先要從源頭上控制好。類似上述案件，將嚴厲追究因不作為、亂作為而敗訴的情況。同時，監(jiān)管監(jiān)察機構(gòu)的負責人及法制部門的負責人，如果沒有正當理由，均應出庭應訴。李兆前認為，出庭應訴的過程也是學習法律的過程，實踐效果十分明顯。

行政審批 不能為了免責而下放

2014年拉開帷幕的行政審批制度改革，是行政權力的重新設定和配置。安全生產(chǎn)領域也正在深化改革中前行。

在會上，李兆前強調(diào)，只要法律法規(guī)規(guī)定，想取消、下放都可以。但是，不能為了單純地減少審批事項而減少，為了取消而取消，為了下放而下放，更不能為了免責而下放。

安全生產(chǎn)領域行政審批制度改革，不同于其他行業(yè)領域的改革。改革的立足點是強化安全生產(chǎn)，而不是為了免責，堅決杜絕以改革之名行削弱安全生產(chǎn)監(jiān)管之實。對暫時拿不準或者后續(xù)監(jiān)管措施跟不上的，要統(tǒng)籌考慮，避免解決一個問題，卻使另外一個問題更加突出。放權的同時，監(jiān)管不能減弱，同時相應加強事中事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)空檔。

以強制性安全標準為重中之重

安全生產(chǎn)標準化建設是做好安全生產(chǎn)工作的重要抓手。當下，安全生產(chǎn)標準體系存在4個問題，一是對安全生產(chǎn)標準化的認識不足，二是對安全生產(chǎn)標準化落實的激勵機制不足，三是標準體系不完善，四是監(jiān)管力量不足。

針對這些問題，李兆前提出，今后乃至整個“十三五”期間，主要做好5個方面的工作。

第一，加強與國家標準委、國務院有關部委的溝通協(xié)調(diào)工作。加強頂層設計，制定完善安全生產(chǎn)標準“十三五”的發(fā)展規(guī)劃，爭取到“十三五”結(jié)束的時候，形成較為完善的標準體系，尤其是國家的強制性標準體系。

第二，依托國家標準委，國務院標準化協(xié)調(diào)工作會議，與各部委一道，共同做好標準規(guī)劃和相互協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)好重要標準在制修訂、實施中的重大問題。

第三，把制定安全生產(chǎn)強制性標準作為今后安全生產(chǎn)標準制定的重要任務。目前，安全生產(chǎn)領域內(nèi)的標準多數(shù)為推薦性標準，只有少部分強制性標準。今后，原則上，國家安全監(jiān)管總局不再制定推薦性標準，而要將重點放在制定強制性安全標準上。

第四，鼓勵地方省市安監(jiān)部門根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展、安全生產(chǎn)實際需要，建立本地區(qū)的安全生產(chǎn)標準框架，像北京市百部地方標準、京津冀區(qū)域性地方標準，將來更鼓勵地方出臺地方性強制性標準。

第五，通過嚴格執(zhí)法，加大推進企業(yè)安全生產(chǎn)標準化的力度。要讓企業(yè)跳起腳來，摸得著標準，對于難以達標的企業(yè)，要思考如何退出。

編輯 包冬冬