難“先行支付”的工傷保險基金

包冬冬 徐建軍

2016年，工傷保險先行支付制度實施5周年。5年來，不論是社保部門，還是勞動者，都面對著難以跨越的鴻溝。是什么阻礙了制度的落實？下一步該怎樣推進？

2011年7月1日，《社會保險法》實施。其中第四十一條規定：職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費，發生工傷事故的，由用人單位支付工傷保險待遇。用人單位不支付的，從工傷保險基金中先行支付。

新法頒布伊始，北京市義聯勞動法援助與研究中心主任黃樂平在接受《中國青年報》采訪時說，《社會保險法》實施之后，由于企業沒有繳納工傷保險，導致工傷工人享受不到工傷待遇的事情，有望減少。

5年過去了，是否真的“有望減少”，本刊記者在2016年全國工傷保險座談會上，得到了一組數據證明：的確略微減少。但也正如很多專家估計的，支付出去的工傷保險基金多數“有去無回”。

為什么“有去無回”

人社部社會保險事業管理中心（以下簡稱“社保中心”）副主任黃華波介紹，社保中心從2014年開始，首次收集先行支付案例，總計1 445個，其中673個為有效案例；2015年收集案例1 807個，其中1 157個為有效案例。從數量上看，有所增加。上述這些案例分類見表1。從追償結果看，這兩年的案例中，99%以上的先行支付基金都“有去無回”，其中，主要原因是找不到追償對象。

黃華波介紹，從社保中心總結的《社會保險法》實施以來的案例來看，上海市和廣東省實施工傷保險先行支付制度較為超前。上海市先行支付工傷保險基金達1 676.1萬元，但追償回來的金額為0。廣東省先行支付2 261.1萬元，追回20.9萬元。

為什么工傷保險先行支付的步子邁得這么小，邁出步子的追償效果又不好？按照黃華波的分析，首先，現行的制度，如《社會保險基金先行支付暫行辦法》（以下簡稱“辦法”），缺乏操作細則。而且，從《辦法》的要求看，先行支付與追償成了社會保險經辦機構的事。但實際上，這項工作僅由經辦機構承擔，是力不從心的。這就涉及到權力、責任不清晰的問題。再有就是沒有具體的財務處理辦法。

在會議討論期間，多位社保經辦機構的同志提到，先行支付出去的工傷基金，由于短時間內難以追回，有的甚至沒有追償對象，而在政府審計中，就會將這一基金缺口歸咎于社保經辦部門，這讓有責任卻沒能力追償的社保經辦部門“很受傷”。

黃華波認為，第二個原因是基金支付存在風險。無法預測先行基金先行支付申請的規模，一旦放開先行支付的口子，累計結余的工傷保險基金能否承受都是未知數。再者，責任認定主體——法院和待遇支付主體——社保部門分離；工傷職工和肇事者串通、私下達成協議，制造肇事者逃逸的假象；企業惡意注銷營業執照、轉移財產；工傷職工將已經賠償的金額作為精神損失費，重新申請先行支付。上述這些情況均有出現，也給工傷基金先行支付制度的落地出了難題。

第三個原因，社保經辦部門人力、物力和知識水平很難承擔工傷基金先行支付工作，追償工作難以得到相關部門的配合和支持。

第四個原因，單位未參保但能獲得工傷基金先行賠付，一定程度挫傷參保單位的積極性，影響到參保擴面的工作。

義聯 先行支付難點多

北京義聯勞動法援助與研究中心（以下簡稱“義聯”），作為長期致力于勞動公益法律服務和政策研究的非營利機構，已經先后三年調研工傷基金先行支付落地情況。

從義聯的調研報告看，他們也同意黃華波提出的實施細則欠缺、追償難到位的觀點。曾經代理過多起工傷基金先行支付案件的義聯律師李世澤說，就目前的整體情況而言，未參保職工仍很難順利申請先行支付，一些成功案例未擺脫“特事特辦”的色彩，或者需要通過行政復議或訴訟才能成功。社保機構往往以沒有實施細則等為由拒絕接受申請，或者增設受理和支付的條件，限制職工合法權益的實現。

而對于追償情況不甚樂觀的問題，義聯也提到，有社保機構的工作人員反映，目前，未參保企業往往是為節省用工成本的小企業，一旦發生工傷，其現有資本無法承擔工傷保險待遇。特別是2014年3月1日《公司法》修改實施后，實繳登記改為認繳登記，取消注冊資本最低限額，理論上來說，一元錢就可以開公司。那么，這樣的企業發生工傷后，幾乎無可供執行的財產。這一問題需要在參保擴面、加強企業主的個人責任制、防范非法解散企業等方面加強制度建設。

除了上述兩個原因，義聯在調研報告中還提到，有社保經辦部門以無法證明“用人單位不支付”為由，拒絕先行支付，舉證也成為申請的難點。用人單位不可能向勞動者提供“承認自己不支付”的書面證明。勞動者甚至很難舉證自己向用人單位主張過賠償，因為多是口頭交涉，而電話錄音也無法有效證明談話的對象身份。即使使用EMS快遞，也存在難以證明信件內容的問題；一些用人單位也可能拒收特定勞動者寄發的快遞。

此外，部分社保機構增設受理、支付條件，如要求勞動者需與用人單位解除勞動關系后才可申請先行支付；群體性案件中地方進行工傷先行支付的意愿更低等，都成了先行支付中的難點。

制度深層原因 人社部門權能有限

義聯的調研報告中認為，工傷基金先行支付落地難的制度深層次原因，是人社部門權能有限。在2016年全國工傷保險座談會期間，也有人社部門的參會人員提出，工傷保險行政機構沒有法定的強制措施。

2011年頒布的《社會保險法》第六十三條規定，用人單位未按時足額繳納保費并經社保機構責令繳納后仍不補足的，社保經辦機構可查詢其銀行賬戶。但是，在強制措施方面，該條規定仍然缺乏執行力度。

第一，依據該條規定，社會保險經辦機構要“申請縣級以上有關行政部門作出劃撥社會保險費的決定，并書面通知開戶銀行或其他金融機構劃撥社會保險費。”第二，如果經過查詢，發現用人單位賬戶余額少于應繳納的保險費用，社會保險經辦機構應先要求用人單位提供擔保，用人單位不提供擔保的，社會保險機構才可申請人民法院通過查封、扣押和拍賣。

而相比之下，根據《稅收征收管理法》規定，稅務機關面對逾期仍未繳稅情況的，經縣以上稅務局（分局）局長批準，稅務機關可以書面通知其開戶銀行或者其他金融機構從其存款中扣繳稅款；或者扣押、查封、依法拍賣或者變賣其價值相當于應納稅款的商品、貨物或者其他財產，以拍賣或者變賣所得抵繳稅款。兩者的執行力度不可同日而語。

而追繳已支付的先行支付款的法律手段，如《社會保險法》第六十三條的規定，也存在類似問題。如果改進，既需要賦予社保經辦機構更強有力的追繳能力，也需要其能有效調動法院、銀行等部門配合。

參保擴面 降低基金風險

要推進工傷保險基金先行支付工作，降低基金風險，防止給基金支付造成過大壓力的辦法則是提高工傷保險參保率和強化追繳力度。

人社部在2016年工傷保險重點工作中，第一點就明確：以深入推進建筑業工傷保險工作為重點，繼續大力推進參保擴面工作。

黃華波具體就如何推進工傷基金先行支付工作，也提出了4點要求：首先，加快參保擴面工作，盡快實現職業人群全覆蓋；其次，盡快協調出臺實施細則，解決實際操作中的問題；再次，協調財政部門，出臺資金的財務處理辦法，解決追不回資金的財務處置辦法；最后，探索建立購買服務機制，委托第三方服務機構追償，解決人力、物力、知識水平不足而難以追償的問題。

編輯 包冬冬