做好職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法要點

2009年后，我國新發(fā)職業(yè)病報告病例數(shù)量維持高位，職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法水平有待提高。本文通過對職業(yè)衛(wèi)生相關法律、執(zhí)法程序的介紹，以增強安監(jiān)部門職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員的執(zhí)法能力。

自2002年以來，全國工礦商貿事故的死亡人數(shù)呈快速下降趨勢，直至2015年，每年工礦商貿事故的死亡人數(shù)已經(jīng)下降到了1萬人以下。相比之下，新發(fā)職業(yè)病報告病例的數(shù)量卻形成了明顯的上升趨勢，特別是2009年后，新發(fā)職業(yè)病報告病例數(shù)量維持高位，每年報告病例為2萬5 000～3萬例之間，此數(shù)據(jù)還未包括因職業(yè)健康監(jiān)護覆蓋率較低而未進行報告和診斷的病例。總體來說，職業(yè)病危害形勢比較嚴峻。

職業(yè)衛(wèi)生工作現(xiàn)狀

2011年，《職業(yè)病防治法》修訂后，明確了安監(jiān)部門是職業(yè)衛(wèi)生的監(jiān)督檢查主體。據(jù)統(tǒng)計，全國安監(jiān)系統(tǒng)的省、市、縣三級安監(jiān)部門約有8.26萬人，執(zhí)法人員3.1萬人，其中職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管人員有9 734人。

2012年以來，全國共監(jiān)督檢查企業(yè)63萬家、提請關閉4 500余家、責令停產整頓5 000余家、行政處罰1.33億元、完成建設項目職業(yè)衛(wèi)生“三同時”審核2萬4 872項、嚴肅查處了多起職業(yè)病危害事件，對促進企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生主體責任的落實起到很好的作用。

2014年職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法企業(yè)數(shù)量比2008年提高了163.7%，嚴重職業(yè)病危害案件查處率達到100%，急性中毒報告病例比2008年報告病例下降了36.1%，接觸放射線工作人員（含非醫(yī)療醫(yī)生機構放射工作人員）個人劑量監(jiān)測率達90%左右。

監(jiān)督執(zhí)法的基礎

我國職業(yè)衛(wèi)生的法律法規(guī)分為實體法和程序法兩大類。實體法包括《職業(yè)病防治法》《勞動法》《勞動合同法》《塵肺病防治條例》《使用有毒物品作業(yè)場所勞動保護條例》和《女職工勞動保護特別規(guī)定》。程序法包括《行政許可法》《行政處罰法》《行政復議法》《行政訴訟法》《行政強制法》《國家賠償法》等，執(zhí)法人員應對這兩類法律法規(guī)熟練掌握。

安監(jiān)部門開展職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作，首先要了解執(zhí)法對象。我國規(guī)定的職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法對象包括存在職業(yè)病危害的用人單位、職業(yè)衛(wèi)生技術服務機構和存在職業(yè)病危害的新改擴技術建設項目的建設單位。

《職業(yè)病防治法》中對用人單位的要求有10條39項，其中有5條16項可以由基層執(zhí)法人員直接并處罰款（直接并處罰款是指當已經(jīng)確認企業(yè)存在違法行為，安監(jiān)部門可以不給予整改時間，立即處罰）。比如，存在職業(yè)病危害的用人單位如果沒有進行職業(yè)病危害項目的申報，就可以根據(jù)《職業(yè)病防治法》進行5萬～10萬元的處罰。

《職業(yè)病防治法》第七十二條，對于用人單位未申報職業(yè)病危害；未實施日常監(jiān)測；未告知勞動者職業(yè)病危害；未組織職業(yè)健康檢查、建立檔案或未將檢查結果告知勞動者；未在勞動者離開用人單位時提供職業(yè)健康監(jiān)護檔案復印件的，可以并處5萬元以上10萬元以下的罰款。

另外，第七十四條供應商未提供職業(yè)病危害中文說明書、第七十五條用人單位未按照規(guī)定報告職業(yè)病、第七十六條用人單位隱瞞職業(yè)病危害等，都是賦予安監(jiān)部門直接處罰的條款。

對于第七十八條，疑問較多。其中規(guī)定，“用人單位違反本法規(guī)定，已經(jīng)對勞動者生命健康造成嚴重損害的”。“嚴重損害”的定義目前來說沒有明確的司法解釋，作者認為，如果確認勞動者已經(jīng)得上了職業(yè)病，比如塵肺病，那就可以算是“嚴重損害”的后果。但其他情況下要斟酌。如果僅僅依據(jù)某一項身體檢查指標出現(xiàn)異常就認定是嚴重損害的情況，則容易引起爭議。

現(xiàn)場執(zhí)法的要點

在進行職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法時，最基本的要求是職權法定，要明確職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法的對象。第二是要程序正當、依據(jù)正確、證據(jù)確鑿。另外，在執(zhí)法過程中要堅持懲戒與教育、執(zhí)法與服務相結合。對于用人單位應以勸誡為主，相信他們能夠自覺遵守法律、根據(jù)要求落實主體責任。但是對于少部分拒不整改、陽奉陰違的企業(yè)，執(zhí)法人員也應該依法進行嚴厲處罰。

職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法的專業(yè)性和技術性較強，所以執(zhí)法人員在檢查前一定要做好準備。對所檢查企業(yè)的職業(yè)危害重點環(huán)節(jié)和崗位一定要清楚，這是準備工作當中的重中之重。通過專業(yè)書籍、評價報告、專家咨詢、網(wǎng)絡查詢等途徑，重點了解被檢查企業(yè)的工藝流程和危害因素種類、重點危害崗位。

執(zhí)法人員到達現(xiàn)場后一定要注意檢查執(zhí)法的程序，做到“亮證執(zhí)法”，并保證執(zhí)法人員數(shù)量在2人以上。

在檢查過程中建議先不聽取匯報，直接讓企業(yè)相關人員按照工藝流程順序檢查，重點檢查有職業(yè)病危害的重點崗位，檢查其防護設施有無、是否運轉及總體效果如何，檢查員工的防護用品是否佩戴、如何更換，作業(yè)現(xiàn)場的公告欄、警示標識、告知卡和檢測結果公開等是否到位。在檢查時，還要隨機詢問若干名現(xiàn)場工人關于職業(yè)衛(wèi)生培訓、職業(yè)危害告知、體檢、操作規(guī)程、防護用品等情況。

但是，作為執(zhí)法人員，不能完全依靠企業(yè)帶領檢查，一些職業(yè)危害較嚴重的環(huán)節(jié)和崗位，企業(yè)往往不會主動展示在安監(jiān)人員面前。因此，執(zhí)法人員一定要充分了解該企業(yè)的情況，找準重點、直插要害。另外，防護用品、快速檢測儀器和執(zhí)法文書都要準備到位。

在檢查完現(xiàn)場后，執(zhí)法人員再去檢查企業(yè)的管理檔案。詢問企業(yè)有無專職或兼職管理職業(yè)衛(wèi)生人員，是誰？企業(yè)負責人是否知道企業(yè)職業(yè)病防治主體責任、重點工作內容？管理制度和檔案有無缺漏？每年企業(yè)職業(yè)衛(wèi)生工作投入了多少人力、物力、財力去開展體檢檢測、職業(yè)衛(wèi)生防塵防毒設備的改造？安監(jiān)部門提出的整改內容和措施是如何落實的？落實了多少？

最后，執(zhí)法人員根據(jù)現(xiàn)場執(zhí)法情況討論分析企業(yè)存在的問題并下達執(zhí)法指令。

職業(yè)衛(wèi)生檢查執(zhí)法還要注意閉環(huán)執(zhí)法。部分執(zhí)法人員在對企業(yè)下達執(zhí)法指令后未再去復核企業(yè)的整改情況，沒有根據(jù)企業(yè)的整改情況進行處罰，這就容易導致企業(yè)應付了事。

抓住重點行業(yè)執(zhí)法

根據(jù)近年來職業(yè)病高發(fā)領域，可以看出大部分職業(yè)病發(fā)生于礦山、冶金、輕工、機械、建材行業(yè)。在職業(yè)衛(wèi)生的“十三五”規(guī)劃中將重點抓住這5個行業(yè)的粉塵和化學毒物危害。

2013年，國家安全監(jiān)管總局組織了對于水泥粉塵的專項治理與執(zhí)法。對水泥制造企業(yè)進行執(zhí)法之前，要了解國內或者國際上先進的工藝操作情況。還要了解中等和較差的制造工藝操作情況，以幫助指導企業(yè)整改。

目前，國內有近20家企業(yè)在水泥包裝崗位使用自動化裝置，現(xiàn)在比較先進的是采用無人的插袋機，使用機械手操作，以避免員工接觸粉塵。

在檢查中發(fā)現(xiàn)，很多中小企業(yè)沒有資金進行全面自動化的技術升級，那就可以指導企業(yè)針對現(xiàn)有設備進行改造。很多企業(yè)的包裝機是敞開式的，沒有除塵裝置，就可以要求企業(yè)加裝密閉、除塵系統(tǒng)，相比于更換設備來說，資金方面就會減少很多，仍然可以取得理想的成果。這對于中小企業(yè)是比較好的方法。

水泥包裝崗位還有一個重點的環(huán)節(jié)就是對于水泥袋的選用。現(xiàn)在很多小型企業(yè)選用的水泥袋質量不是很好，裝車時如果落差較大，水泥袋摔包之后會產生很大的揚塵，員工吸入粉塵，危害健康。現(xiàn)在最好的包裝袋是多層復合的紙袋，最差的就是編織袋。在檢查執(zhí)法時也要要求不合格的企業(yè)更換包裝袋。

自2008年之后，我國職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法情況大大好轉，但相比安全生產的檢查執(zhí)法還有很大差距。2015年，全國各地區(qū)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法檢查企業(yè)37萬家，但保守估計存在職業(yè)病危害企業(yè)有1 000萬家以上，可以看出職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管人員對企業(yè)的檢查力度很低。

2015年，全國各地區(qū)下達執(zhí)法文書數(shù)量26萬份，整改的種類也較少。全國各地區(qū)職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法處罰金額近6 000萬。但安全生產方面，2015年 1—11月，工礦企業(yè)安全生產的處罰金額達到12億。處罰雖然不是根本目的，但在現(xiàn)今違法企業(yè)較多、企業(yè)守法意識比較弱的情況下，處罰還要跟上去。特別是對于大型企業(yè)，還要加大處罰力度，其影響范圍會比處罰小企業(yè)更廣泛。

（廖海江：國家安全監(jiān)管總局職業(yè)健康司監(jiān)督執(zhí)法處處長）

編輯 畢文婷