大都市區治理的路徑選擇

在追求城市經濟發展的今天，大都市區（metropolitan area）模式被很多專家推崇為最有效率的城市發展模式。由于打破了傳統意義上城市規劃的限制，大都市區能夠最大限度地吸引人力、物力和財力，發揮單一城市區域無法企及的聚集力量。這種發端于美國的城市模式通常由中心城區和數個郊區整合而成，體現了多中心格局的新型城市化發展理念。

盡管大都市區的發展規劃被越來越多的國家采納，但其實際的運作情況卻各不相同，經合組織成員國的大都市區發展平均能夠提升13%的地方稅收，而第三世界國家的類似地區卻承受著混亂無序的城市病。近期卡爾·加涅（Carl Gaigné）、史蒂芬·里烏（Stéphane Riou）和雅克·蒂斯（Jacques-Fran?ois Thisse）在《公共經濟學期刊》（Journal of Public Economics） 2016年2月刊上，以《如何才能使大城市區有效運行？》（How to Make the Metropolitan Area Work？）為題發表文章，對此問題作出嘗試性的回答。三位學者認為雖然以往的研究正確指出大都市區的制度結構對其地方公共服務的效率和居民的生活質量都有著重要的影響，但傳統的研究方法將制度形式視為公共服務的聚集效應和固定的單位成本之間的權衡結果。這種靜態的方法存在著一定的問題，因為在當代大都市區內部，其行政邊界和經濟邊界并非完全重合，也就是說人們的工作地和居住地或許不屬于同一轄區，如很多中產階級會選擇在中央商務區工作，而在郊區生活。

這種現象給城市規劃者和研究者帶來一定的難題。在理想條件下，大都市區內部有著同樣的經濟邊界和行政邊界，單純通過決定內部區域的功能分配，規劃者就能設計出使得整個大都市區繁榮最大化的方案。現實情況卻是行政邊界早已確定，而人們工作、生活、通勤于不同轄區之間，聚集經濟效應在區域內的分布不平衡，各個區域之間由此展開了稅收競爭。一般來說，因為人們工作而非居住在中心城區，中心城區會比郊區征收更高的營業稅。然而一旦中心城區的聚集經濟超過一定的規模，各個郊區也開始設立相應的稅收。這種稅收競爭對工作職位去中心化的追逐，降低了整個大都市區的人均GDP水平。更為復雜的是，中心城區還承擔了兩地通勤的公共服務，這部分成本又被攤派到原本工資就不高的中心城區居民中。

三位學者在文章中采用了大量的經濟學模型來模擬這些問題的解決方案，他們得出的結論是，大都市區的治理要求我們對去中心化的治理模式保持更加復雜的立場：一方面，他們推導出的最佳和次佳解決方案都會涉及到公共服務一定程度的去中心化；另一方面，多功能的治理體系必須被建立起來。也就是說，小問題可以由地方轄區管理，而大問題則歸由大都市區的政府治理。如跨區域的勞動和交通問題就無法由中心或者郊區的單個地方政府給出完美的答卷。這種重新定位是一種再平衡的戰略選擇——中央商務區的聚集效應和職位分散帶來的城市病緩解都得到了適當兼顧。同時該方案體現了最近興起的“新區域主義”理論的精神，既非大政府亦非自由放任，只有多中心的政治系統和內部的通力協作才能解決大都市區的復雜問題。 （文/金韜）