東北新戰略： “加減乘除”優產業 “ 橫豎撇捺”強市場

羅建鋼

2003 年，我國做出了振興東北地區等老工業基地的重大決策。針對東北地區等老工業基地在產業結構調整和企業生產創新中出現的矛盾和問題，黨和國家采取一系列支持、幫助、推動振興發展的專門措施， 既強力介入、造勢創勢，又順勢而動、因勢利導，東北等老工業基地振興取得明顯成效和階段性成果。但隨著國際金融危機的影響不斷深化，國內經濟運行中的深層次矛盾凸顯，東北地區經濟下行壓力增大，部分行業和企業生產經營困難。為有效應對新常態下的新挑戰，中央和國務院出臺了《關于全面振興東北地區等老工業基地的若干意見》（以下簡稱《意見》）， 將東北地區等老工業基地的振興戰略推進到新階段， 為我國經濟向形態更高級、分工更優化、結構更合理的階段演進，為實現“兩個一百年”奮斗目標提供更加堅實的支撐。

東北地區的經濟發展現狀

10 多年的東北等老工業基地的振興戰略取得了重要的成績。從東北地區的經濟總體運行效果來看，經濟總量邁上新臺階，結構調整扎實推進，國有企業競爭力增強，重大裝備研制走在全國前列，糧食綜合生產能力顯著提高，社會事業蓬勃發展，民生有了明顯改善。但隨著宏觀經濟運行進入到新常態，國際國內的經濟環境趨于復雜，東北地區老工業基地在發展中又遇到一系列新的挑戰：一是地區生產總值增速放緩， 導致經濟增長的空間和韌性有所下降。2016 年第一季度，遼寧的GDP 增速為-1.3%， 而2015 年的增速也僅為3%；吉林的GDP 增速為6.2%，2015 年的增速為6.5%；黑龍江的GDP 增速為5.1%，2015 年的增速為5.7%。3 個省的GDP 增速都明顯較全國的平均水平偏低。

二是市場化程度不高，國有企業活力仍然不足，民營經濟發展不充分。從2015 年的情況來看，遼寧、吉林、黑龍江的規模以上工業企業的增加值中，國有企業所占的比重都較全國的平均水平偏高，而國有工業企業所形成的利潤情況則較全國國有工業企業的平均水平和地區內的民營企業的平均水平低不少。這一方面是受到國有企業產業分布情況的影響，另一方面也與國有企業活力不足，民營經濟發展不充分關系較大。

三是科技與經濟發展融合不夠，偏資源型、傳統型、重化工型的產業結構和產品結構不適應市場變化，新興產業發展偏慢。從2015 年的情況看，在規模以上工業企業中，遼寧的高新技術產品增加值同比增長3.2%， 吉林的高新技術企業增加值同比增長12.6%，黑龍江的高新技術企業增加值增速預計在5% 以下，而全國的平均水平則為10.2%，明顯高于東北地區的平均情況。

四是資源枯竭、產業衰退、結構單一地區（城市） 轉型面臨較多困難，社會保障和民生壓力較大。從東北地區的經濟發展情況來看，盡管在上一輪東北振興戰略中，部分資源性城市、單一結構性城市經濟的綜合性和可持續性有所增強，但相關主導產業和資源性產業在經濟運行中的占比仍然過大，對城市和地區經濟仍然具有巨大的影響力。從遼寧省鞍山市的情況看， 2015 年工業增加值增速僅為0.8%，鋼鐵及深加工產業增加值增速同比下降6.2%；吉林省松原市的工業增加值增速為6%，居于主導的石油和天然氣產業增加值增速僅為3.6%；而黑龍江省雞西市的工業增加值則為2.6%，煤炭及直接延伸產業的增加值增速同比為負值。這些主導產業與國有企業改革、社會保障體系改革等問題交織在一起，大大加大了東北地區等老工業基地的經濟轉型難度和負擔。

上述經濟運行和發展中的困難，具有結構性、深層次性和全局性的影響，僅靠東北地區自身很難得到調整與有效克服，必須在國家戰略層面有進一步的安排和推進。此外，東北地區等老工業基地是全國經濟的重要構成部分，對國民經濟運行也有著直接而重大的影響，全面振興東北地區等老工業基地具有顯著的全局性作用。

全球老工業基地的振興戰略

隨著國家層面《意見》的戰略出臺，在獲得國際國內良好反響的同時，也出現了一定程度的爭論，甚至是質疑：這一戰略升級版的出臺，是否意味著原有戰略的失敗，或是戰略目標的失誤或落空？其實，在全球老工業基地的振興過程中，都是根據經濟結構、產業競爭和市場環境的變化， 而采取多層次、多階段、綜合性的振興戰略安排，直至實現老工業基地的全面轉型和創新發展。

我們首先看看德國魯爾工業區的轉型與創新發展。魯爾工業區的面積近4600 平方公里，區內城鎮密集，人口達570 萬，采礦、煉焦、煉鋼、機械制造、能源、紡織和化工業極為發達，直接參加工業生產的人口多達200 余萬，形成了一條沿著萊茵河和利珀河布局的世界少有的工業城市帶。這些重工業區在呈現出前所未有的繁榮的同時，也帶來了巨大污染。1958 年，德國作家波爾曾這樣形容魯爾區：“有如一道被6 萬多種不同化學藥品調成的雞尾酒，比比皆是的焦炭廠冒著黑煙，鑄造廠排出紅褐色的滾滾污水，飄浮在空氣中的懸浮粒子令人嗆鼻，戶外的一切都被蒙上一層黑灰。穿著潔白衣物出門，半天便成為灰色。綠草如茵的家園，那是遙不可及的夢想。”

魯爾工業區在上世紀70 年代初，就初露頹勢， 其后漸走下坡，工廠關閉、失業劇增、高達十層樓的棄置廠房和停轉的機器設備舉目皆是，等待著“關、停、并、轉”的命運，而拆除所需的資金，也是一個天文數字。德國為推進魯爾工業區的轉型，并最終獲得全面新生，制定了四個階段的振興戰略：第一階段為上世紀60 年代。采取的主要措施有：制定調整產業結構的指導方案，通過提供優惠政策和財政補貼對傳統產業進行清理改造，并投入大量資金來改善當地的交通基礎設施、興建和擴建高校和科研機構、集中整治土地，為下一步的發展奠定基礎。

第二階段為上世紀70 年代。在繼續加大第一階段改善基礎設施和礦冶工業現代化的同時，重點通過提供經濟和技術方面的援助，逐步在當地發展新興產業，以掌握結構調整的主動權。

第三階段為上世紀80 年代至20 世紀末。德國聯邦和各級地方政府充分發揮魯爾區內不同地區的區域優勢，形成各具特色的優勢行業，實現產業結構的多樣化。

第四階段為2001 年至今。德國在魯爾產業結構和經濟環境取得巨大突破的情況下， 開始以工業設計、文化創意、旅游觀光等生產性服務業和生活服務業作為魯爾園區的新經濟業態予以全面提升。德國政府明確提出，對這活生生的史跡，當代人誰也沒資格在“除銹”的口號下將其推倒，要以創意性的手法，使這份不可多得的人類歷史遺產華麗轉身并重放異彩。改造后的魯爾新區，將是一個在完好保存原有景觀的前提下，發展為融遺跡觀賞、旅游度假、文化娛樂、科學展覽、體育鍛煉、培訓教育、商貿購物和市民宜居等于一體的區域。

其次，再來看看美國芝加哥的轉型與發展之路。1909 年，芝加哥編制了一個宏偉的總體規劃，確定了城市近百年的發展框架。按照規劃，芝加哥發展了郊區衛星城，建立了湖濱公共綠地系統。在此期間，芝加哥繼承了雄厚的重工業基礎，形成了鋼鐵、機械制造、金屬加工、食品加工、印刷等制造業支柱部門。二戰結束后美國經濟開始全面復蘇，1950 年芝加哥城市人口達到362 萬。1955 年，芝加哥建成了世界上最大的奧海爾國際機場，成為美國和全球的航空運輸中心。但隨著1960 年代的到來，由于美國經濟衰退和工業企業外遷，芝加哥出現了郊區化所帶來的制造業和就業崗位外遷問題。為應對挑戰芝加哥政府制定了一個兩階段的轉型和發展戰略：第一階段是1960 年代，芝加哥開始全面研究新一輪城市經濟發展、產業結構調整戰略，以“保穩求進”作為這一階段的主要政策特征。第二階段為1980 年代，確定并貫徹執行“以服務業為主導的多元化經濟”的發展目標。一方面， 立足金屬加工、食品等傳統制造優勢，重點扶植與制造業緊密關聯的新興服務業，致力引進新興高科技工業中的管理、研發、營銷等價值鏈高端部門；另一方面， 利用它位于美國交通運輸網絡中心的有利區位，充分發揮并加強了傳統金融貿易中心的地位，大力發展商業貿易、金融業、會議展覽及旅游業。

到2000 年前后，芝加哥前期的產業轉型戰略成效顯現。2003 年城市人口回升到290 萬，市區面積591 平方千米，成為國際航空運輸中心、國際（美洲） 光纜通訊中心、美國的制造之都、金融貿易之都、會展之都、文化教育和工業中心，基本形成了以服務業為主的多元化經濟結構。如今，芝加哥最新規劃的宏偉目標是， 打造“最綠色的城市”，在世界上樹立標桿。

“加減乘除”一起做，“四個基地”全面推

為應對東北地區等老工業基地在經濟新常態時期遇到的新壓力和新挑戰，加大供給側結構性改革力度， 解決突出矛盾和問題，不斷提升東北老工業基地的發展活力、內生動力和整體競爭力，努力走出一條質量更高、效益更好、結構更優、優勢充分釋放的發展新路。黨中央和國務院的《意見》成為東北振興戰略的升級版，也成為中國老工業基地轉型和創新發展的攻堅階段的新戰略指針。

我們從產業和區域兩個方面對《意見》的內容和精神進行總結和提煉。在產業層面，《意見》的核心舉措是：“加減乘除”一起做，“四個基地”全面推。

“四個基地”是產業層面的戰略目標。根據《意見》， 到2020 年新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化協調發展新格局基本形成，資源枯竭、產業衰退地區轉型發展取得顯著成效；而到2030 年，東北地區將建成具有國際競爭力的先進裝備制造業基地和重大技術裝備戰略基地，國家新型原材料基地、現代農業生產基地和重要技術創新與研發基地。

為實現“四個基地”的戰略目標，我們必須從現在做起，立足東北地區的要素稟賦和競爭優勢，堅持扶持新興產業、轉型傳統產業、鼓勵科技創新、深化國企改革的“加減乘數” 方略，在產業層面全面提升東北地區等老工業基地的產業基礎、內生動力和創新活力。

第一，以扶持新興產業為重心，做好加法。要制定實施東北地區培育發展新興產業行動計劃， 發展壯大高檔數控機床、工業機器人及智能裝備、燃氣輪機、先進發動機、集成電路裝備、衛星應用、光電子、生物醫藥、新材料等一批有基礎、有優勢、有競爭力的新興產業。充分發揮特色資源優勢，積極支持中等城市做大做強農產品精深加工、現代中藥、高性能纖維及高端石墨深加工等特色產業集群。積極推進落實“互聯網+”行動。依托本地實體經濟積極發展電子商務、供應鏈物流、互聯網金融等新興業態， 支持跨境電子商務發展。

第二，以轉型傳統產業為中心，做好減法。一要準確把握經濟發展新常態下東北地區產業轉型升級的戰略定位，控制重化工業規模、練好內功、提高水平、深化改革，提高制造業核心競爭力，再造產業競爭新優勢。二要開展生產性服務業發展示范工作，鼓勵企業分離和外包非核心業務，向價值鏈高端延伸。三要率先構建現代農業產業體系、生產體系、經營體系， 著力破除當前農業生產小規模、分散化、低質化，提升集約化、規模化、標準化水平和可持續發展能力， 使現代農業成為重要的產業支撐。

第三，以鼓勵科技創新為支撐， 做好乘法。一是把鼓勵支持創新放在更加突出的位置，激發調動全社會的創新激情， 推動科技創新、產業創新、企業創新、市場創新、產品創新、業態創新、管理創新。二是積極營造有利于創新的政策和制度環境，研究制定合理的、差別化的激勵政策，完善區域創新創業條件， 全面持續推動大眾創業、萬眾創新。三是支持東北地區推進創新鏈整合，加快構建以企業為主體，科研院所、高校、職業院校、科技服務機構等參加的產業技術創新聯盟，打通基礎研究、應用開發、中試和產業化之間的有效通道。四是組織實施東北振興重大創新工程。

第四，以深化國企改革為重點，做好除法。東北地區要大力深化國有企業改革，完善國有企業治理模式和經營機制，真正確立企業市場主體地位，解決好歷史遺留問題，切實增強企業內在活力、市場競爭力和發展引領力，使其成為重要支撐力量。要按照不同國有企業功能類別推進改革，以產業轉型升級為引領， 改組組建國有資本投資、運營公司，扎實推進國有經濟布局戰略調整，創新發展一批國有企業，重組整合一批國有企業，促進國有資產保值增值。要支持人才資本和技術要素貢獻占比較高的轉制科研院所、高新技術企業和科技服務型企業通過增資擴股、出資新設等方式開展員工持股試點。要加強國有企業黨的建設， 強化國有資產監督，嚴格責任追究，防止國有資產流失。此外，中央還將支持總部設在東北地區的中央企業先行開展改革試點，研究中央企業與地方協同發展、融合發展的政策，支持共建一批產業園區。

在“加減乘數”產業振興方略的推動下，東北地區將全面推進經濟結構優化升級，加快構建戰略性新興產業和傳統制造業并駕齊驅、現代服務業和傳統服務業相互促進、信息化和工業化深度融合的產業發展新格局。

“橫豎撇捺”同步走，“經濟支撐帶”全建成

在產業層面戰略推進的同時，《意見》還在區域發展戰略上做出了重要部署，我們將其稱為：“橫豎撇捺”同步走，“經濟支撐帶”全建成。

“經濟支撐帶”是東北地區區域發展戰略的目標。根據《意見》，到2020 年，經濟保持中高速增長， 與全國同步實現全面建成小康社會目標；而到2030 年，東北地區實現全面振興，走進全國現代化建設前列， 成為全國重要的經濟支撐帶。為實現“經濟支撐帶” 的戰略目標，東北地區將在區域戰略上將以融入“一帶一路”、對接京津冀、構筑區內增長極和提升基礎設施水平為重點，實現“橫豎撇捺”同步走。

一是以主動融入、積極參與“一帶一路”建設戰略，寫好東北區域戰略的“橫”。這一戰略的要求是努力將東北地區打造成為我國向北開放的重要窗口和東北亞地區合作的中心樞紐。主要戰略重點有：第一， 推動絲綢之路經濟帶建設與歐亞經濟聯盟、蒙古國草原之路倡議的對接，推進中蒙俄經濟走廊建設，加強東北振興與俄遠東開發戰略銜接，深化毗鄰地區合作； 第二，以推進中韓自貿區建設為契機，選擇適宜地區建設中韓國際合作示范區，推進共建中日經濟和產業合作平臺；第三，推動對歐美等國家（地區）相關合作機制和平臺建設，高水平推進中德（沈陽）高端裝備制造產業園建設；第四，推進沿邊重點開發開放試驗區建設，提升邊境城市規模和綜合實力，進一步加大對重點口岸基礎設施建設支持力度。

二是以對接京津冀等經濟區，構建區域合作新格局，寫好東北區域戰略的“豎”。戰略要求是推動東北地區與京津冀地區融合發展，在創新合作、基礎設施聯通、產業轉移承接、生態環境聯合保護治理等重點領域取得突破，加強在科技研發和成果轉化、能源保障、統一市場建設等領域務實合作，建立若干產業合作與創新轉化平臺。戰略重點是：第一，支持遼寧西部地區加快發展，打造對接京津冀協同發展戰略的先行區；第二，加強與環渤海地區的經濟聯系，積極推進東北地區與山東半島經濟區互動合作；第三，支持東北地區與長江經濟帶、港澳臺地區加強經貿投資合作。

三是深化東北地區內部合作，完善區域合作與協同發展機制，寫好東北區域發展戰略的“撇”。東北地區的增長極和核心經濟走廊是哈爾濱、長春、沈陽、大連經濟走廊，這一戰略的核心是提升哈、長、沈、大的經濟增長極的地位和作用，以核心經濟走廊為支撐，更好的支持東北地區的全面發展。重點政策措施包括：一是支持沈陽、大連、長春、哈爾濱等地打造國內領先的新興產業集群；二是支持哈爾濱建設面向東北亞地區的航空樞紐，加快大連東北亞國際航運中心建設；三是支持沈陽市開展全面創新改革試驗，加快完善創新政策和人才政策，打破制約科技與經濟結合的體制機制障礙，在沈陽-大連等創新資源集聚地區布局國家自主創新示范區；四是推進蒙東、黑龍江東部等地區大型煤炭和火電基地、現代煤化工基地及吉林千萬噸級頁巖油綜合利用基地建設；五是支持省（區）毗鄰地區探索合作新模式，鼓勵開展協同創新， 規劃建設產業合作園區。

四是提升基礎設施的建設水平，為東北地區的新興產業帶和新經濟集聚區的發展創造良好的條件， 寫好區域發展戰略的“捺”。第一，加強交通基礎設施建設。實施東北地區低標準鐵路擴能改造工程，改善路網結構，提升老舊鐵路速度和運力；科學規劃建設快速鐵路網，盡早建成京沈高鐵及其聯絡線，研究建設東北地區東部和西部快速鐵路通道；規劃建設東北地區沿邊鐵路。加快推進國家高速公路和國省干線公路建設。研究新建、擴建一批干支線機場，鼓勵中外航空公司開辟至東北地區的國際航線。加快黑龍江等河流高等級航道建設，推進國際陸海聯運、江海聯運。第二，提升能源基礎設施水平。加強油氣資源勘探開發利用，適當擴大東北地區燃料乙醇生產規模。控制新增火電裝機，有序發展清潔能源，研究建設電力外送通道，從供需兩側推動解決東北地區“窩電”問題。加快中俄原油管道二線和東線天然氣管道建設。第三， 強化通信基礎設施的投入。加快信息化和工業化深度融合，推進制造業智能化改造，促進工業互聯網、云計算、大數據在企業研發設計、生產制造、經營管理、銷售服務的綜合集成應用。第四，有效利用好城市閑置基礎設施的服務能力。依托城區老工業區或其搬遷改造承接地，建設創新創業發展示范區，開展老工業城市創新發展試點。落實支持自主創新的有關政策， 鼓勵在促進科技成果轉化、股權激勵等方面探索試驗。制定支持東北老工業基地振興的知識產權政策。第五， 完善農村基礎設施條件。健全農業社會化服務體系， 提高農業機械化、信息化、標準化水平，提高農業生產效率。鼓勵發展專業大戶、農民合作社、家庭農場、農業企業等新型經營主體，積極培育綠色生態農產品知名品牌，大力發展“互聯網+”現代農業。

在區域發展戰略的推進下，東北地區作為全國重要的“經濟支撐帶”得以鞏固和實現。在戰略實施中， 要堅持穩中求進工作總基調，做好與“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展“三大戰略”互動銜接， 以提高經濟發展質量和效益為中心，保持戰略定力，增強發展自信，堅持變中求新、變中求進、變中突破。

此外，還必須著重指出的是，全面深化改革、擴大開放是振興東北老工業基地的治本之策。因此，東北地區要切實推動體制改革，加快轉變政府職能，要以知難而進的勇氣和戰勝困難的信心堅決破除體制機制障礙， 加快形成同市場完全對接、充滿內在活力的新體制和新機制。