美國排污許可制度管理經驗
——以水污染控制許可證為例

張建宇

(美國環保協會，北京　100007)

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美國排污許可制度管理經驗
——以水污染控制許可證為例

張建宇

(美國環保協會，北京100007)

摘要：隨著公眾對環境問題的關注和對環境質量的要求日益提升，環境保護在中國面臨巨大的壓力和挑戰。因此，迫切需要建立更加系統和完善的環境保護管理體系。美國的排污許可證制度已成功應用于水、大氣等多個重要的環境領域，其管理體系相對完善。以美國針對水污染管控的國家污染物排放消除系統(NPDES)為例，從許可證的功能定位、管理體系、適用范圍、類型及流程、費用、信息公開、公眾參與、未來發展動向等方面系統地介紹了美國排污許可證制度的做法和經驗，以期對中國發展排污許可制度提供參考和借鑒。

關鍵詞：美國；排污許可證；國家污染物排放消除系統

排污許可制度在美國水、大氣等多個領域得到廣泛應用，并取得了顯著成果，被認為是美國環境管理最為有效的措施之一[1]。美國的排污許可制度最早確立于水污染防治領域。1972年11月，美國國會正式通過《聯邦水污染控制法修正案》，美國排污許可制度由此正式確立[2]。其后，美國國會于1977年對該法案進行修訂，最終形成美國防治水污染和實施水污染排污許可制度的法律基礎，即《清潔水法》[2]。1990年，借鑒《清潔水法》，美國國會又修訂《清潔空氣法》，確立了針對大氣污染物排放的許可證制度。

排污許可在中國雖已有實踐，但尚未在全國范圍內建立起統一的排污許可制度，正在進行的頂層設計受到各界的廣泛關注。因此，本文以美國針對水污染管控的許可制度國家污染物排放消除系統(NPDES)為例，通過介紹美國排污許可制度，為中國排污許可證制度的建設提供借鑒。

1排污許可制度的作用

許可證實際上是一個由政府權威部門頒發且必須取得的資格證明。排污許可制度是一項在相關法律授權下，對所有排污設施、設備要求官方許可，使排污主體能夠更好地理解并遵守相關法律，進而維持和改善環境質量的制度[2- 4]。排污許可證作為一種強制性的法律文書，設定了工業行業必須遵守的法律法規要求和污染物排放限值，未按要求依法取得許可證或者未按許可證規定對污染源進行管理排放污染物，需要承擔法律責任。同時，排污許可證的申領需要具備特定條件，而已具有許可證的排污設施或設備若達不到許可條件，排污許可證將被依法吊銷。

排污許可制度為限制排污的監管者(即聯邦環保局、州和地方政府)、被監管者(排污主體)和公眾的參與都提供了有力支持：

(1)排污許可證是監管者的監管手段。對于美國聯邦環保局、州和地方政府，許可證制度提供了一個統一有效的機制，州和地方環境管理機構可以據此實施聯邦、州的法律以及相關的環境要求；該制度還加強了州和地方政府對工業排放標準的預期，幫助州和地方政府達到環境質量標準，避免雜亂的地方排放控制標準[4]。

(2)排污許可證是排放主體的守法依據。排污許可證制度可以幫助排污主體充分了解其需要履行的責任和義務，以及所有適用的法律要求；該制度使公司在申請許可證的過程中，可以了解污染物控制要求，從而采取措施遵守這些規定和要求；有助于公司或企業更好地遵守關于污染物排放的要求；排污許可證制度還可以降低法律法規的執行和守法成本，避免法律法規之間的相互矛盾，為基于市場的排放交易提供制度保障[4]。

(3)排污許可證為公眾參與環境管理提供了有效渠道。在許可證發出、續期或大幅度修改之前，會向公眾和市民發出通知，并提供評論期，包括公開聽證會等，有效地保障和加強了公眾的參與和監督[4]。

2許可證的管理體系與適用范圍

2.1許可證的管理體系

美國聯邦環保局在相關法律的授權之下對于排污的設施和設備，按照一定的條件和要求簽發聯邦許可證。這里需要指出的是，聯邦環保局可將全部或一部分簽發許可證的權力授權州或地方政府執行，但前提是州或地方政府應有相應的或更為嚴格的污染物排放標準，并且執行機構有權力且有能力執行這些標準。各州和地方政府可就權限下放提出申請，聯邦環保局將于接到申請之日起90天之內，決定是否授權州或地方政府簽發許可證[1]。若申請予以準許，則將由州或地方政府在管轄范圍內自行簽發許可證；若申請予以駁回，則仍由聯邦環保局負責簽發在該范圍內的許可證[1]。

在很多領域內，聯邦環保局都會將簽發許可證的權力下放到州或地方政府。在水污染排放管控領域，盡管各州所獲授權的情況略有不同，但絕大部分州(46個州)已獲得全部或部分授權，可自行簽發水污染排放許可證[5]。

除聯邦許可證外，一些州或地方政府還自行設置了一些排污許可證。根據規定，聯邦環保局須確立適用于所有州或地方許可證的最基本要求，并為州或地方政府確立自己的許可證制度提供指導；州或地方政府可在確保達到聯邦最低要求的同時，根據自身的情況和需求，建立自己的許可證制度[4]。例如，紐約州在《環境保護法》第17條的規定下，建立了紐約針對水污染排放的許可證制度[6]。

美國聯邦環保局對于許可審核與簽發者的能力建設給予高度重視。例如，聯邦環保局發布了一份詳盡的工作手冊，為許可證簽發者提供了關于聯邦許可證制度的整體框架和脈絡的概括性說明，也為許可證簽發者的培訓提供基本依據。同時，聯邦環保局還為許可證簽發者提供了各種線下及線上的培訓課程和研討會，以確保許可證制度的有效實施。

2.2許可證的適用范圍

《清潔水法》第301(a)條規定：除經清潔水法§402 或§404許可，禁止所有工業和市政污染物排放。在國家污染物排放消除制度下，從任何點源向在美國境內的水體排放污染物的設施都需要獲得排污許可證[2]。據統計，這其中囊括了85 000個工業排污源及15 000個公共污水處理工廠。這里需要對“點源”、“排放”、“污染物”、“水體”做進一步界定。

典型的點源排放物主要包括從公共污水處理廠、工業設施排放的排放物，以及城市徑流所帶來的排放物。需要說明的是，這里的點源排放物只是針對直接點源，即那些直接將廢水排入受納水體的污染源。

從污染物類型來看，主要包括排入水體中的任何種類的工業、市政以及農業污染物，可劃分為三大類：傳統污染物、有毒污染物以及非傳統污染物[2]。

聯邦環保局將美國境內的水體定義為包括所有可航行水域、可航行水域的支流、州際間水域以及州內的湖泊、河流和小溪等水體。這一定義被理解為在美國境內所有實質上的地表水體，包括濕地和季節性河流，以及與附近地表水有水文關聯的地下水。

3許可證的類型及流程

3.1許可證的類型

國家污染物排放消除制度下的許可證中包含了兩種不同的許可證：針對單個設施的許可和多個設施的一般許可。

(1)針對單個設施的許可

>>排污許可制度在美國水、大氣等多個領域得到廣泛應用，并取得了顯著成果，被認為是美國環境管理最為有效的措施之一。

這一類許可是針對于某一特定設施的專門許可。許可申請提交后，負責簽發許可證的當局依據許可申請中的信息，如生產活動的類型、排污的屬性和受納水體的水質，簽發一個不超過5年期的針對該指定設施的許可證[2]。此類針對單個設施許可證的特征是，一次申請只能簽發一個許可證，并且要先申請后才能簽發許可證。

(2)針對多個設施的一般許可

這類許可證包含某一特定種類中的多種設施。在許可證簽發之后，企業通過提交多個意向通知書，可把其他污染源包括在先前簽發的許可證中。此類許可證適用于：在同一地理范圍內需要許可證的多種相似污染源；污染源排放的排放物相似，且污染源的許可條件相同或相似。此類許可證中必須確定其所覆蓋的范圍、所涵蓋的污染源，以及意向通知過程的信息。此類許可證設置的目的是更有效地分配資源，從而提供更加及時的許可覆蓋，同時保證對于相似設施許可條件的一致性[2]。

3.2許可證流程

無論是針對單個設施的許可還是針對多個設施的一般許可，均需要遵循如下程序：

(1)受理排污許可申請；

(2)審核申請完整性及準確性；

(3)如有必要，要求申請者補充材料；

(4)通過申請方提供的數據及其他相關資料核算以技術為基礎的排污限值；

(5)通過申請方提供的數據及其他相關資料核算以環境質量為基礎的排污限值；

(6)比較以上兩種(技術/質量)排污限值，選擇其中更為嚴格的數值作為核定排放限值；

(7)制定針對于每一種污染物的監測要求；

(8)制定特別許可條件；

(9)制定標準許可條件；

(10)考慮可能的變化情況及可適用的其他規定；

(11)準備情況說明書，總結概括在準備許可證草案時應考慮的主要事實和重大法律、方法和政策問題，包括草案公告及其他輔助文件；

(12)完成審核及簽發流程；

(13)簽發許可證；

(14)確保許可證中的各項要求都予以實施[2]。

3.3許可證的費用

許可證簽發機構向污染源(即污染排放者)收取費用，以確保許可證制度的運行，且這些費用的金額必須足夠涵蓋運行許可證制度的合理開支[7]。各州可根據自身的情況收取“推定最低費用”和“年費”兩種費用。兩種收費方式均規定排放每噸污染物的起始金額，并且規定這一數額在每年9月依據通貨膨脹的比例進行調整。推定最低費用的起始金額為25美元/噸，2015年9月1日至2016年8月31日的收費金額為48.49美元/噸；年費的起始金額為32美元/噸，2016年的收費金額為50.16美元/噸。

4信息公開與公眾參與

在發放排污許可證的整個過程中，公眾參與都被高度重視，并通過有效的信息公開和完善的救濟渠道來保障公民參與的權利。美國許可證的許可條件中明確要求賦予公民參與的權利，可以通過提交公眾建議、參加聽證會或參與許可證修訂等方式，從整個授權過程的初始階段就可行使[8]。公眾參與因其能夠更有效地利用社會資源從而彌補政府和企業的不足，在許可證審查、簽發、監測與報告等一系列環節中起到至關重要的作用。同時，公眾參與對于確保許可證制度在當地能夠有效實行也至關重要[8]。

保障公民參與的前提是有效的信息公開。美國許可證制度把信息公開貫穿于排污許可制度的始終。從聯邦環保局網站上可見，對于公眾參與，聯邦環保局提供了關于參與方法與步驟的詳盡指導和相關文件；各州或地方被授權的情況以及授權當局主要負責人的聯系方式都可獲得且易于查找。同時，《清潔水法》中對許可證申請人及持有人都規定了嚴格的提供排污信息的義務。美國排污許可制度中許可條件明確要求給予公民向聯邦環保局提起撤回許可證請求的權利或向法院提起訴訟的權利。

5發展方向與可供借鑒經驗

5.1未來的發展方向

最近，聯邦環保局正著重進一步將國家污染物排放消除系統整合到流域規劃的概念之中。這一過程包括檢驗系統的核心功能，以及評估如何優化系統，從而更好地促進以社區為基礎的水資源管理，而不是依據每一個污染源進行許可[2]。同時，聯邦環保局正在開發用于流域許可項目的模型，該模型允許當地有關管理部門進行流域規劃并選擇適合自身的管理方式來達到流域目標和《清潔水法》的要求[2]。流域許可可能會在未來呈現一個由聯邦環保局、州和社區組成的特殊體系，來實現《清潔水法》和當地水域管理活動的目標。

5.2可供借鑒的管理經驗

排污許可證是在相關法律要求下，由政府權威部門頒發且必須取得的一種資格證明，為監管者、被監管者和公眾在達成環境保護和環境質量改善目標中所應承擔的角色都提供了有力支持。美國的排污許可制度為美國奠定了進行科學有效、統一有序的環境管理的基礎。綜合美國水排污許可證的管理經驗，以下幾點管理經驗可供借鑒：

(1)清楚設定不同層級政府管理部門的職責是確保排污許可證得以有效運行和管理的前提。美國聯邦和州在排污許可證的管理上具有清楚的職權界定，聯邦環保局是在相關法律授權下進行統一許可證管理的國家機構，州或地方政府依據聯邦環保局的授權發放排污許可證。

(2)許可證的功能定位要明確，服務于監管部門的管理和執法、企業的守法以及公眾在環境管理過程中的參與，要將公眾參與貫穿始終。

(3)許可證的管理范圍要充分平衡經濟成本與便利性。并不是所有的排污企業都要納入許可證管理范疇，也并非是對所有的排污企業采取同樣的許可管理辦法。美國水排污許可證明確規定了適用許可證的污染物類型，采用單一污染源排放許可證和多個排放源納入一個排污許可證的混合許可方式，有效提高了許可效率。

(4)排污許可證的發放要以改善環境質量為目標，聯邦環保局正在整合國家污染物排放消除系統與流域規劃，力圖同時達到國家和當地的環境保護和環境質量改善目標。

參考文獻(References)：

[1]EPA. NPDES Home[EB/OL]. [2015-10-12]. http://water.epa.gov/polwaste/npdes/.

[2]EPA. Water Permitting 101[EB/OL]. [2015-10-13]. http://water.epa.gov/polwaste/npdes/basics/upload/101pape.pdf.

[3]EPA. Protecting the Nation’s Waters Through Effective NPDES Permits: A Strategic Plan[EB/OL]. [2015-10-13]. http://water.epa.gov/polwaste/npdes/basics/upload/strategicplan.pdf.

[4]EPA. Air Pollution Operating Permit Program Update: Key Features and Benefits[EB/OL]. [2015-10-13]. http://www3.epa.gov/airquality/permits/permitupdate/brochure.html#what.

[5]EPA. State Program Information[EB/OL]. [2015-10-13]. http://water.epa.gov/polwaste/npdes/basics/State-and-Tribal-Program-Authorization-Status.cfm.

[6]New York State Department of Environmental Conservation. State Pollutant Discharge Elimination System (SPDES) Permit Program[EB/OL]. [2015-10-13]. http://www.dec.ny.gov/permits/6054.html.

[7]EPA. Fees[EB/OL]. [2015-10-14]. http://www3.epa.gov/airquality/permits/fees.html#_ga=1.251265862.1363508612.1437750642.

[8]EPA. Interested Citizens[EB/OL]. [2015-10-14]. http://water.epa.gov/polwaste/npdes/basics/Interested-Citizens.cfm.

A Review on Environmental Permit System in the U.S.:A Case Study of the NPDES

ZHANG Jian-yu

(Environmental Defense Fund China Program, Beijing 100007, China)

Abstract:With environmental issues increasingly concerned in China and public requirements in terms of environmental quality increasingly rising, environmental protection, in China, confronts enormous pressures and severe challenges. Therefore, to establish systematic and completed environmental protection and management systems is urgently required.Successfully implemented in many important environmental fields such as air and water pollution control, the environmental permit system of U.S. has been treated as an effective environmental management system. By taking the National Pollutant Discharge Elimination System (NPDES) in the U.S. as an example, this paper first reviewed the core functions of permit systems, and then explored the management system of NPDES and introduced its coverage, types of permits, whole process and costs. In addition, this paper also highlighted the information disclosure, public participation and future development of the system in order to provide reference for China.

Key words:U.S.; pollutant discharge permit system; national pollutant discharge elimination system (NPDES)

收稿日期：2015-12-30

作者簡介：張建宇(1972—)，男(滿族)，北京人，美國環保協會中國項目主任，博士，主要研究方向為環境政策與環境管理，E-mail：jyzhang@cet.net.cn

DOI:10.14068/j.ceia.2016.02.006

中圖分類號：X323

文獻標識碼：A

文章編號：2095-6444(2016)02-0023-04