通州城市副中心：如何喚醒“睡城”

馮丹

作為首都北京的城市副中心，通州城市副中心具有極其重要的政治功能和引領示范作用，

2016年3月1日，教練員（前）在北京通州區格拉斯小鎮太極禪首家生活館里指導愛好者練習爪極拳

但其發展還需解決產業、公共服務及規劃等方面的問題

2016年5月25日，中共北京市委十一屆十次全會審議《中共北京市委北京市人民政府關于全面深化改革提升城市規劃建設管理水平的意見》，進一步強調“高水平規劃建設城市副中心”。5月27日，中央政治局會議專題研究通州城市副中心建設。

事關國家戰略

2015年12月，時隔37年后，中央城市工作會議再次召開，第一關注點為“尊重城市發展規律”。通州城市副中心是這一發展規律的重要載體，承擔了極其重要的歷史使命。至少可以從三個方面去認識。

圍繞北京行政副中心功能定位通州區推進商品交易市場異地搬遷或清退，促進業態調整轉型

一是以國家發展的站位來定義通州城市副中心。從世界范圍看，伴隨著工業化進程，城市發展呈現出從小城市到大城市，由單個中心城市到城市群發展的一般規律，日本東京、韓國首爾、法國巴黎、英國倫敦和美國紐約等特大型城市均經歷了這樣的歷程。

日本從1958年開始，建設了7個副中心（新城），形成了東京都，聚集了全國30%的人口;巴黎通過地帶控制方案等，推動大巴黎區實現了梯度發展;韓國通過產業結構調整和公共機構疏解，實現了首爾地區的快速發展。

可以說，建設以特大型城市為中心的城市群增長極戰略，已成為國家發展的重要戰略。西方發達國家歷史上所采取的城市群增長極戰略都取得預期效果，推動了經濟發展和社會進步，解決了城市發展中出現的問題，特別是大型城市的“城市病”問題。從這個意義上來看，5月27日中央政治局聚焦通州會議具有重大意義，這被認為不僅事關城市本身，而且上升到區域乃至國家戰略層面。作為首都北京的城市副中心，通州城市副中心具有極其重要的政治功能和引領示范作用，必須站在國家城市群發展戰略和國家經濟增長的宏觀背景下來定義通州城市副中心，以國家發展的視角推動通州城市建設和發展。

其次，要以推動京津冀城市群發展來規劃設計通州副中心。京津冀、長三角、珠三角是我國發展的三個增長極，但橫向比較來看，京津冀地區的發展相對滯后。根據2010年第六次全國人口普查數據，京津冀人口城鎮化的整體水平為56.23%，比全國平均水平（49.68%）高出6.55個百分點，位于長三角地區（65%）、珠三角地區（66%）和東北地區（57.19%）之后，2014年京津冀地區的人均GDP為53168元，低于長三角地區（65938元）和珠三角地區（57068元）。京津冀的區域發展亟需破題。

通州距離北京中心城區23公里，距離河北省廊坊市北三縣10～20公里，距離河北省廊坊市中心約40公里，距離天津市武清區約58公里，處于京津發展軸和京唐秦發展軸在北京市域內的交匯點，對于京津冀城市群發展來講，其戰略位置非常重要，做好通州的規劃設計，有利于帶動區域的協調發展，有利于為跨區域發展作出示范。

再次，要以首都功能疏解來推動落實通州城市副中心建設。2014年以來，北京按照中央要求，實施非首都功能疏解的城市發展戰略。通州城市副中心可以通過反磁力建設，促進中心城功能的疏解，減弱中心城區過度向心的壓力，有利于北京整體空間布局的優化。當然，推動功能疏解不僅要向通州疏解，還要向其他的新城或者城區疏解。

在城市發展新區中敬陪末座

通州城市發展規劃的藍圖已定，但要客觀認識發展中面臨的挑戰和困難。

一是經濟壓力不容忽視。任何城市的發展，歸根結底是經濟的發展，沒有持續性的經濟增長和相對龐大的經濟存量，城市就會走向衰落，美國汽車城底特律的破產便是例證。

從數據來看，2012～2015年，通州GDP在北京遠郊區中排名第六，落后于大興、順義、豐臺、昌平、房山等北京市五個城市發展新區。與距其最近的大興區相比，2014年通州GDP為548億元，大興為1472億元，在面積和人口規模基本相當的情況下，通州的GDP和人均GDP都只有大興的三分之一左右。同時，通州的產業結構問題，特別是商業、文化等產業尚待發展，使其成為北京的“睡城”。

經濟存量的不足，雖然給經濟增長留下了較大空間，但持續性動力面臨著較大的挑戰，副中心建設所需要的資金、資源籌集和協調成為瓶頸。全國范圍內的經濟增長放緩和北京市經濟結構的調整，使得通州的經濟發展速度也受到了影響。

2016年1～4月，通州區實現規模以上工業總產值178.7億元，同比下降5.9%，降幅高于全市3.5個百分點，增速在全市16個區縣中位居第10，在全市5個城市發展新區中敬陪末座。此外，按照北京市產業政策的要求，2016年通州計劃清退工業企業將達2000家以上，這必將給經濟增長和財政收入帶來新的雙重壓力，如何破題是重中之重和難中之難。

二是人口調控壓力與日俱增。2015年底，通州常住人口為137.8萬，不含中心城疏解過來的人口，“十三五”期間通州區的人口調控上限約為160萬人，也就是說，未來5年內，通州區的人口增長空間為22萬，年均4.4萬人左右。按照通州區“十二五”期間的人口規模增速，在人口增長慣性力量極其強大的一般規律下，這一指標的壓力可想而知。

同時，通州區自身的城鎮化進程還在推進，通州區下轄6個街道和地區辦事處，9個鄉鎮，384個村，城市副中心及周邊鄉鎮共有村莊166個，集中建設區內村莊48個，集中建設區外村莊118個，這些“農轉居”群體可能形成一個巨大的人口規模。此外，“二孩”政策放開后，新生兒數量也會有較大幅度增加。在依靠人口產業集聚實現經濟發展的宏觀環境下，如何在推動建設的基礎上，保持適當的人口規模，成為對副中心建設的一個挑戰。

三是社會公共服務短板壓力。數據顯示，北京市社會公共服務資源絕大部分集中在城六區：中心城集中了全市65%的就業崗位、55%的各類市場;共68家三級醫院，日均門急診量約占全市80%;高等院校66所，全日制在校生約70萬人，占全市比例82%。與之相應的是，城市發展新區公共服務資源極其缺乏。

通州區在這方面尤為明顯。2015年6月份，北京市社科院發布的《北京公共服務發展報告2014～2015》的區縣公共服務績效綜合評估結果顯示，16個區中，通州區公共服務綜合排名墊底。2015年12月，北京市經濟與社會發展研究所和北京市社工委聯合調查表明，通州區公共服務資源人均水平在全市16個區中也是最后一名，通州區社區公共服務用房面積為17.7平方米/百戶，全市平均水平為28.5平方米/百戶，最高的為密云區達到43平方米/百戶。雖然根據相關規劃，人大附中、人大附小、景山學校等多所名校將在通州開辦分校，但社會公共服務建設是一個長期復雜系統的工程，急需加快進度。

避免兩張“大餅”疊加和“貼邊人口”集聚

雖然面臨著經濟下行、公共服務資源不足和人口調控的綜合壓力，但沿著既定路線，需要探索可行之路。從中觀層面的建設而言，通州城市副中心建設有幾個方向需要關注和重視。

一是改變“睡城”“有城無業”現狀，推動“產城融合”。通州“睡城”由來的重要原因是，生活性服務業和零售業、商業活動的供給缺乏，使得大量人口工作、消費都在中心城區，出現了有城無業現象。通州城市副中心要矯正這一現狀，需要從居民生活設計方面，以宜居、便捷、品質為導向，推動相關產業的發展，使得居民吃穿住用行等都在副中心，實現產城融合式發展。

根據通州區“十二五”時期的發展規劃，“一核五區”是未來通州新城的主框架，“一核五區”，是以運河核心區為龍頭，以文化創意產業集聚區、文化旅游區、環渤海高端總部基地集聚區、國際醫療服務區、國際組織集聚區為支撐，立足高端和國際化，構建現代化國際新城的整體布局。文化、總部、國際組織、醫藥等是通州未來的產業發展方向和重點內容。

統計資料顯示，2016年1～4月，汽車、醫藥兩大重點行業占全區總產值的比重為23.2%，較去年同期下降0.9%;電子通信行業不斷探底，同比下降24.3%，較上期擴大0.8個百分點。可以看出，規劃設計中的產業發展壓力可謂不小。

二是出臺功能定位的頂層設計。2015年7月，北京市委全會確定通州作為副中心以來，在頂層規劃方面的欠缺使得社會和市場出現了嚴重誤解，房價暴漲是最重要的一個反映。從2014年中央對北京的四個中心的功能定位來看，北京中心城是全國政治、文化、國際交往、科技創新中心的重要承載區，作為北京城市副中心的通州，若功能定位的頂層設計遲遲不能出臺，不利于利益相關方參與副中心建設，不利于各種力量的集合和發力。

中央政治局會議明確要求，要堅持先規劃后建設的原則，把握好城市定位，把每一寸土地都規劃得清清楚楚后再開工建設;要劃定好大的空間格局，注重開發強度管控，實現城市開發邊界和生態紅線“兩線合一”。

三是避免城市建設走“攤大餅”的老路。北京市以往的發展模式是“人口+產業”集聚型發展，這種發展路徑能夠實現經濟快速發展，但帶來了城市空間的無序擴張，產生了諸多城市治理問題。通州城市副中心建設過程中，要從城市規劃、產業發展等方面綜合長遠考慮，避免在中心城區之外再出現一個“大餅”，形成“中心城區大餅”和“副中心大餅”，以及兩張“大餅”疊加所產生的新的城市治理問題。

四是避免“貼邊人口”的集聚壓力。通州自身人口規模，基本仍在資源、環境承載力范圍之內，且可以通過設定執行嚴格的產業準入條件進行相對有序的人口調控。值得高度注意的是，由經濟規模和現有從業人口引發的流動人口在通州附近的京冀邊界集聚，出現了“貼邊人口”。一方面，通州鄉村地區和河北三縣依然存在大量的低端服務業模式和農村出租屋經濟，這將吸引大量低端從業人口集聚;另一方面，當前河北“規劃未定，房產先行”，一大批環繞京冀邊界的房地產項目（河北房地產增長量）迅速崛起，未來將形成一片京冀邊界居住帶。“貼邊人口”數量的不確定性較大，且對通州發展貢獻度不高，但在客觀上將使該區域人口總量迅速增長，加劇區域內的資源、環境和交通壓力。

五是重視發揮市場力量。數據顯示，2016年1～4月，通州區第二產業投資6.8億元，同比增長137.5%，其中，房地產開發業竣工面積為85.6萬平方米，同比增長88.5%。而這些投資多數是政府驅動型投資。2016年6月2日，北京銀監局紀委書記、新聞發言人在銀行業例行新聞發布會上表示，2015年轄區內銀行為通州城市副中心建設提供貸款超過300億元。在經濟增長放緩和財政壓力增大的情況下，城市基礎設施建設后期維護和運營也需要大量資金的情況下，政府主導投入模式的持續性值得關注，市場力量需要適時引進。

（作者系北京市經濟與社會發展研究所副研究員）