基于服務(wù)型政府建設(shè)與行政法體系改革的幾點(diǎn)分析

田文姬

【摘要】早在2004年溫家寶總理就提出了建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標(biāo)，然后各級(jí)政府開(kāi)展了一系列建設(shè)“服務(wù)型政府”的行動(dòng)。行政法是規(guī)范政府行政行為的法律規(guī)范，以逐步建立起更加完善的法律體系為目標(biāo)，從而使政府能夠更好的發(fā)揮其職能。建設(shè)服務(wù)型政府是新一輪政府改革的目標(biāo)，行政法在理論方面對(duì)服務(wù)型政府進(jìn)行研究，做了大量的工作，并且結(jié)合地方政府對(duì)服務(wù)型政府做了實(shí)踐研究。“服務(wù)型政府與行政法”曾是中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)的年會(huì)主題，這也充分顯示出行政法在建設(shè)服務(wù)型政府過(guò)程中承擔(dān)的重要使命。然而我國(guó)現(xiàn)行的行政法體系從多個(gè)方面來(lái)看，與服務(wù)型政府存在在不相適應(yīng)的地方。因此，筆者從“服務(wù)型政府”的內(nèi)涵入手，分析探究與之相適應(yīng)的行政法體系，對(duì)行政法體系的改革方向談自己的一點(diǎn)淺見(jiàn)。

【關(guān)鍵詞】服務(wù)型政府 行政法 改革

【中圖分類號(hào)】G52 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】2095-3089（2016）05-0257-02

一、“服務(wù)型政府”的概念

1.概念的提出

20世紀(jì)初期，法國(guó)學(xué)者萊昂·狄冀在其“社會(huì)連帶主義法學(xué)”的理論框架下提出“公共服務(wù)”這一概念，它也是現(xiàn)代公法的基本概念，現(xiàn)代國(guó)家以它為基礎(chǔ)。“公共服務(wù)”理論在世界各國(guó)掀起了巨浪，得到了普遍的討論和認(rèn)可，為建立并且形成公共服務(wù)的理論體系提供了理論基礎(chǔ)。

1995到1997年間，中國(guó)大陸出現(xiàn)了“服務(wù)行政”這一概念。早在2004年溫家寶總理就提出了建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標(biāo)，然后各級(jí)政府開(kāi)展了一系列建設(shè)“服務(wù)型政府”的行動(dòng)。行政法是規(guī)范政府行政行為的法律規(guī)范，以逐步建立起更加完善的法律體系為目標(biāo)，從而使政府能夠更好的發(fā)揮其職能。在這一過(guò)程中，政府轉(zhuǎn)變政府職能，由原來(lái)的控制者轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)者，以“為人民服務(wù)”為指導(dǎo)思想，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，提高工作效率，逐步建立了一套公平、公正、公開(kāi)的服務(wù)體制。

2.概念的內(nèi)涵

（1）服務(wù)型政府是堅(jiān)持以人為本、以民為本的政府

建設(shè)服務(wù)型政府，要堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值觀的指導(dǎo)。社會(huì)主義核心價(jià)值觀中體現(xiàn)了以人為本的觀念，這也是服務(wù)型政府應(yīng)堅(jiān)持的理念。“以人為本”就是把為社會(huì)、為公眾服務(wù)作為政府存在、運(yùn)行和發(fā)展的基本宗旨，就是把人民的利益看的高于一切，把“一切為了人民”落實(shí)到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)人民利益最大化。政府的決策、措施都應(yīng)優(yōu)先考慮人民的利益，耐心傾聽(tīng)人民的訴求，尊重人民的意愿，體現(xiàn)“為人民服務(wù)”的宗旨。

（2）服務(wù)型政府是實(shí)現(xiàn)了合理分權(quán)的有限政府

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和完善沖擊著政府職能的轉(zhuǎn)變，我國(guó)政府不能一味的充當(dāng)“全職政府”，不能一直處于“控制者”的地位，而要把權(quán)力下放，成為有所為、有所不為的有限政府。凡是適宜于下面辦的事情，都由下面決定和實(shí)行。這里所說(shuō)的“下面”，在中央和地方的關(guān)系上，指地方；在政府和企業(yè)事業(yè)單位的關(guān)系上，指企業(yè)事業(yè)單位；在黨和政府同群眾組織的關(guān)系上，指群眾組織。通過(guò)此等轉(zhuǎn)變，政府、地方、企業(yè)、市場(chǎng)、群眾等幾方面關(guān)系各司其職，而政府要抓好宏觀調(diào)控、社會(huì)管理、 市場(chǎng)監(jiān)管和公共服務(wù)，協(xié)調(diào)各部分的職權(quán)沖突。

（3）服務(wù)型政府是依法行政的法治政府

建設(shè)服務(wù)型政府必須要有法治作為依賴。從服務(wù)型政府的本質(zhì)看，依法行政是以“人”為本得以實(shí)現(xiàn)的保障。依法行政是對(duì)政府行為的規(guī)范，只有在法治的保障下，才能更加有效的約束政府行為，減少其隨意性，才能最大限度的發(fā)揮政府職能，提高“為人民服務(wù)”的質(zhì)量。我國(guó)現(xiàn)階段，推行服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容就是建設(shè)法治政府，使國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員能依法行政、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

二、行政體系改革是建設(shè)服務(wù)型政府的法治保障

行政法是規(guī)范政府行政行為的法律規(guī)范，以逐步建立起更加完善的法律體系為目標(biāo)，從而使政府能夠更好的發(fā)揮其職能。服務(wù)型政府屬于公共服務(wù)的范疇，服務(wù)行政已經(jīng)成為公共行政的重要內(nèi)容，為了建立起與服務(wù)型政府相適應(yīng)的行政體系，應(yīng)對(duì)行政法內(nèi)容進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

1.根據(jù)服務(wù)型政府的職能變更調(diào)整行政法理念

隨著服務(wù)型政府建設(shè)的深入，服務(wù)型政府的基本職能從保障和維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的效率與安全發(fā)展到維護(hù)性的公共服務(wù)和社會(huì)性的公共服務(wù)兩大方面。而政府的轉(zhuǎn)型對(duì)傳統(tǒng)的行政法理念和價(jià)值產(chǎn)生了影響。為了適應(yīng)這種轉(zhuǎn)型需要對(duì)行政法體系作出調(diào)整。第一，服務(wù)型政府模式下的行政法價(jià)值取向要兼顧行政權(quán)力的管控和公共服務(wù)雙重職能，行政管理的方式和方法要有所創(chuàng)新。第二，行政法基本理念應(yīng)由原先的權(quán)力本位理念轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)力與權(quán)利平衡基礎(chǔ)上的權(quán)利本位理念，更加傾向于保護(hù)公民的基本權(quán)利，加強(qiáng)對(duì)政府行政權(quán)力的監(jiān)督和控制。這種價(jià)值理論符合我國(guó)憲法確立的人民政府執(zhí)政為民、全心全意為人民服務(wù)的宗旨，符合新時(shí)期社會(huì)主義核心價(jià)值觀的要求。從這個(gè)角度說(shuō)，實(shí)現(xiàn)行政體現(xiàn)改革是符合新時(shí)期要求的，是我國(guó)法治化進(jìn)程的必然趨勢(shì)。行政法律制度不僅要為保障服務(wù)型政府的合法性采取多種形式，還要為保障服務(wù)型政府能夠?qū)崿F(xiàn)理性發(fā)展而設(shè)置一定的規(guī)范制度。

2.逐步健全行政法內(nèi)容，完善行政法運(yùn)行機(jī)制

（1）完善行政法立法內(nèi)容，規(guī)范和健全行政法機(jī)制和程序

完善而健全的行政法律規(guī)范是行政機(jī)關(guān)依法行政的法律依據(jù)，是建立法治政府的前提，是確保服務(wù)型政府能夠有法可依、依法行政的保障條件，是對(duì)服務(wù)型政府實(shí)行行政監(jiān)督的法律武器，是人民利益最大化的保護(hù)傘。但是，隨著社會(huì)改革的深入，服務(wù)型政府建設(shè)也進(jìn)入關(guān)鍵階段，行政法體系出現(xiàn)了自身的局限。由憲法統(tǒng)帥的行政法體系在內(nèi)容上出現(xiàn)短缺，條款上過(guò)于簡(jiǎn)約、粗疏，有些條款法律含義不明確，體系上很不健全和完備，沒(méi)有形成一個(gè)相互配套的行政組織法律體系。已不能滿足新時(shí)期日新月異的變化。因此，應(yīng)不斷規(guī)范和健全行政法的立法機(jī)制和程序，不斷提高行政立法質(zhì)量，不斷健全行政法制的具體內(nèi)容，保障服務(wù)性政府建設(shè)的前行。要建立行政法制的過(guò)濾機(jī)制，如行政立法的違憲審查，確保行政法制的有效性；要確立立法原則，如人本原則、連續(xù)性原則、適應(yīng)性原則、平等性原則，建立健全行政立法中的聽(tīng)證、廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)制度，確保行政法制的科學(xué)性；要改革和完善現(xiàn)行行政法體系中的一些法律法規(guī)的規(guī)定，同時(shí)從實(shí)際出發(fā)，制定和頒布新的行政法律文件；要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在推動(dòng)行政法制建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)和保障作用，以改變行政法制建設(shè)實(shí)際上由行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)，行政法成為“行政機(jī)關(guān)所定之法” 的傾向。

目前，行政法制建設(shè)在依法治國(guó)的大背景下成績(jī)斐然，在行政主體法、行政行為法、行政監(jiān)督法、行政救濟(jì)法等各個(gè)領(lǐng)域都出臺(tái)了一些特別有分量的法律法規(guī)規(guī)章和一系列推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的綜合性、綱領(lǐng)性文件。今后，為適應(yīng)服務(wù)性政府的建設(shè)，行政法制建設(shè)的內(nèi)容必然要逐漸向提高政府服務(wù)水平，更加關(guān)注如何充分發(fā)揮行政指導(dǎo)、行政服務(wù)功能方面轉(zhuǎn)變。適應(yīng)中央不斷深化社會(huì)建設(shè)的需要，為了體現(xiàn)以“人”為本的服務(wù)宗旨，行政法制建設(shè)的內(nèi)容必然要在如何有效支持、培育社會(huì)力量參與社會(huì)管理方面，如何充分發(fā)揮公民、社會(huì)組織在社會(huì)管理中的主體作用等方面有所作為。 此外，行政法體系是人民利益得以保障的前提，未來(lái)行政法制建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容還應(yīng)包括對(duì)民生的關(guān)注、對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)注，以及對(duì)政府自身良性建設(shè)的深入推進(jìn)等。

第二、改革行政執(zhí)法機(jī)制，依法行政，促進(jìn)行政方式的創(chuàng)新

近幾年，我國(guó)的法治建設(shè)日臻完善，有法可依的局面已經(jīng)形成，依法執(zhí)政基本落實(shí)，但是，經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展與政治、文化發(fā)展相對(duì)落后的矛盾，造成執(zhí)法隊(duì)伍中隱藏著素質(zhì)低下的執(zhí)政人員。行政訴訟、行政復(fù)議、行政賠償、行政聽(tīng)證等眾多體現(xiàn)現(xiàn)代法治精神的良好制度在現(xiàn)實(shí)面前都遭受重挫，有的甚至還淪落為法治的“擺設(shè)”，存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和執(zhí)法違法、徇私枉法、執(zhí)法謀私、執(zhí)法不公的現(xiàn)象；存在多重多頭執(zhí)法、甚至執(zhí)法擾民的弊端。因此，必須從實(shí)際出了，堅(jiān)持公平公正的原則，不斷改革行政手段和方式，加快建設(shè)服務(wù)型政府的步伐。筆者認(rèn)為有以下幾點(diǎn)：

1.對(duì)服務(wù)型政府的權(quán)力和義務(wù)進(jìn)行規(guī)范

服務(wù)型政府作為一個(gè)責(zé)任政府，對(duì)多個(gè)領(lǐng)域都有干預(yù)的權(quán)力，也有應(yīng)履行的義務(wù)。行政法體系應(yīng)對(duì)它行使權(quán)力和享受的義務(wù)都加以約束和限制，讓它在法律允許的范圍內(nèi)為人民服務(wù)。避免權(quán)力膨脹、公共資源配置不公平等現(xiàn)象的發(fā)生。行政法體系要本著公平公正的原則，對(duì)服務(wù)型政府的權(quán)力和義務(wù)進(jìn)行明確，使政府在職權(quán)范圍內(nèi)依法執(zhí)政，并且要在滿足全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的前提下保持資源的適度平衡。

2.對(duì)服務(wù)型政府的運(yùn)行規(guī)則加以設(shè)定

在我國(guó)，行政法之下的服務(wù)型政府運(yùn)行應(yīng)當(dāng)遵循公平性、透明性、連續(xù)性和適應(yīng)性等規(guī)則。公平性體現(xiàn)在給予全民普遍的關(guān)懷，適當(dāng)?shù)南蛉鮿?shì)群體傾斜，平等的對(duì)待每個(gè)公民等三個(gè)方面；透明性體現(xiàn)在實(shí)現(xiàn)行政過(guò)程透明，行動(dòng)開(kāi)放化、透明化，政務(wù)公開(kāi)等三方面；連續(xù)性體現(xiàn)在對(duì)政府的義務(wù)進(jìn)行約束，確立規(guī)范和原則，建立保障機(jī)制，保護(hù)公眾的信賴?yán)娴葞讉€(gè)方面；適應(yīng)性體現(xiàn)在以公眾的公共服務(wù)需求為導(dǎo)向，定期評(píng)查或評(píng)價(jià)政府各方面的公共服務(wù)內(nèi)容和水平，及時(shí)了解和掌握社會(huì)以及公眾的各種服務(wù)需求以作出相應(yīng)的反映等幾個(gè)方面。

3.對(duì)服務(wù)型政府的侵權(quán)賠償機(jī)制加以完善

服務(wù)型政府是為人民服務(wù)的政府，以最大限度的滿足人民的利益為服務(wù)宗旨，而不是侵權(quán)的政府。當(dāng)政府在行使權(quán)力的過(guò)程中出現(xiàn)了侵權(quán)的行為，就需要行政法對(duì)其加以約束與管制。新時(shí)期可能會(huì)出現(xiàn)的政府侵權(quán)行為有：（1）政府為民眾提供應(yīng)履行的公共服務(wù)的義務(wù)時(shí)，超出了法律范圍；（2）由于政府某些方面的原因，如履行某項(xiàng)公共服務(wù)義務(wù)的方式、順序或時(shí)效等存在不當(dāng)情形情況發(fā)生時(shí)，行政相對(duì)人應(yīng)當(dāng)享有的公共服務(wù)并沒(méi)有按照法律預(yù)設(shè)的情景實(shí)現(xiàn)；（3）政府沒(méi)有按照法律規(guī)定履行其應(yīng)盡的義務(wù)為公眾提供某些公共服務(wù)，致使公眾的公共服務(wù)需求無(wú)法得到滿足。

總之，建立服務(wù)型政府是新時(shí)期的必然要求，是協(xié)調(diào)政府和人民關(guān)系的直接方法，是構(gòu)建和諧社會(huì)的保障。為建立服務(wù)型政府，完善和發(fā)展行政法體系，以人為本，堅(jiān)持社會(huì)主義核心價(jià)值觀，積極探索行政體制改革的良方，促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

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