農村土地承包經營權抵押貸款評估測度研究

■王娟娟 何從蓉

一、引言

近年來在城鎮化背景下，農地流轉進程明顯加快，2014年11月，中央發布了《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，進一步統一思想、提高認識、把握重點、明確任務。據農業部統計，截至2014年底，全國農村承包耕地流轉面積達3.8億畝，占承包耕地總面積的28.8%。隨著黨的十八屆三中全會要求各級政府深化經濟體制改革，市場在資源配置中起決定性作用，農地流轉中的土地價值問題再次成為學界關注的焦點。目前國內外針對農地價值的研究較多，但是農地經營權價值的研究比較少，農地經營權抵押貸款業務起步較晚，農地經營權抵押評估的研究更是匱乏，嚴重阻礙了農地經營權抵押評估經濟活動的發展。

目前我國大力推動農村土地流轉，發展農地適度規模經營是解決家庭經營規模超小、土地細碎化以及土地撂荒的根本途徑，但大多數土地交易活動都屬于非正規交易，缺乏可以強制執行的合同，市場運行缺乏效率，市場規模也被限制在可以通過非正規手段進行強制執行的部分區域。

長期看，在農村土地轉換為非農用地過程中，農村土地使用權的擁有者應該成為平等的利益分享者。因此對農地市場價值進行貨幣化計量，并將其納入資源成本核算體系，一方面可以彌補市場機制作用不足給農地城市流轉決策帶來的影響，提高農地的比較效益，緩解我國農地流失態勢；另一方面，可以修訂和完善我國當前的農地分等定級成果、征地補償制度，為制定和實施農地生態管理政策提供理論與實踐依據。隨著我國穩步實施農村土地制度改革，以農業土地資產作為對象的經營權抵押貸款等經濟行為越來越多，在農地經營權抵押貸款方面的研究主要集中在農地經營權抵押貸款的可行性、運行模式、具體省區針對農地經營權抵押貸款的開展情況，還有一部分是關于現行農地經營權抵押貸款運行過程中存在的一些主要問題以及提出的解決對策。由于農業用地價格評價方面存在的一些問題在以往的資產評估領域中出現較少，因而對其評估方法的選擇和運用就具有較多的不確定性和開拓性。

國外學者從不同角度研究了農地抵押貸款的問題。Bell 和Clemenz（1998）運用斯塔伯格博弈過程論述了為何視土地為命的農戶會冒著失去土地的風險以土地作為抵押物，進而闡明農地抵押貸款政策推行的可行性條件。Bienert 和 Rehkugler（2005）對歐洲抵押貸款實務進行分析，認為抵押貸款價值與抵押的目的更加匹配。而Crosby et al（2000）則反對在進行抵押價值評估時采用抵押貸款價值類型。

國內，關于農用地經營權抵押方面的文獻主要集中在農用地經營權抵押貸款的可行性、制約因素、制度設計、農民的貸款意愿調查等方面。關于農用地經營權抵押貸款的可行性和模式方面還處于探索階段，從2005年重慶市的農地承包經營權抵押巧妙試點（吳紅纓，2006)，到2006年福建三明市明溪縣、將樂縣農村土地承包經營權抵押信貸試點（鄭良，2008），遼寧省法庫縣農信社2009年為當地的辣椒合作社發放農地經營權抵押貸款30萬（朱英剛、王吉獻，2009），武漢2009年為當地多家企業發放農地經營權抵押貸款（謝瓊，2011），再到2010年江蘇新沂試點（滿東廣、艷麗，2010）等。黃桂英（2010）指出農地抵押制度的推行是以發達的土地流轉市場為前提條件，而我國農業發展水平較為低下、規模化經營程度低、缺乏規范的土地流轉市場的現狀并不適合采取農地抵押貸款。王尚鵬（2011）認為農地所有權不明晰、農地抵押法律法規的障礙、農地抵押貸款管理機制不科學以及農村社會保障機制不完善阻礙了當前農地抵押貸款的開展。針對我國發展農地抵押貸款存在的困境，史衛民（2010）認為我國應該修改完善立法，完善組織機構，建立擔保機制。

關于抵押價值類型的討論學術界看法各異：一方面認為應該選擇清算價值類型（劉桂良、招平，2004），但崔宏（2008）認為抵押資產評估理論體系應以“抵押貸款價值”為核心概念，提出抵押貸款價值類型。周霞、王德起（2011）認為房地產抵押價值類型選用市場價值是造成被動高估風險的主要成因，建議以非公開市場基準下的抵押價值代替市場價值。劉宇迪（2011）也提出應該使用非公開市場假設。文豪（2012）對銀行從業人員所做的問卷調查的數據顯示，37%的受調查者認為知識產權質押評估應采用抵押貸款價值類型，并認為銀行質押貸款為目的的知識產權價值評估關注的不僅是質押的知識產權未來最有可能實現的價值，更關注知識產權的變現能力和風險程度。另一方面劉倩、張文鋒（2008）則認為抵押資產評估中應采用市場價值類型。

綜上所述，我國目前對農地經營權評估的研究還較為匱乏，尚未形成完整的農地經營權抵押評估理論框架，查閱的文獻大多是各地基層工作人員或者金融機構人員對工作開展現狀的總結，針對抵押特定目的下的農地經營權評估的理論研究很少，主要參照《農用地估價規程》中對農地資源評估理論的規定，對農地資產的特殊性及經營權抵押評估目的的特殊性考慮的不充分，個別學者在文章中探討了農地評估方法的選擇和運用，但對于具體方法的適用性和基于不同評估目的下的價值類型的選擇沒有深入研究，對評估方法的實證分析基本空白。本文的意義在于：一方面，運用效用價值理論、新古典福利理論及外部性理論，提出農地經營權價值影響因素的指標體系，有助于豐富農地經營權抵押評估理論。另一方面，農地產權制度改革進入實質階段以后，需要從理論上進行指導，尤其是農地經營權的市場定價問題，地方政府碰到了難以突破的制度、法律瓶頸，改革面臨著一定的政策風險。最后對涉農中小企業農用地經營權抵押價值評估進行研究，采用科學合理的評估方法確定農用地經營權抵押價值，有利于緩解涉農中小企業融資難的問題，促進涉農中小企業的發展，也有助于銀行采取正確的信貸決策，拓寬銀行的貸款渠道，緩解銀行貸款風險，保證銀行貸款安全。

二、農地經營權與經營權的價值評估

（一）農地經營權價值影響因素

1.農地資源價值

農地資源價值受到農地規模、農地的經濟價值以及社會保障價值等因素的影響。農地流轉的最終目標是提高農業收入水平，降低農業生產成本。這就要求農地形成一定的規模，提高耕種效率，降低成本，提高農地租出率。

農地的經濟價值，簡單來說就是土地租金，土地租金影響著農地的供求雙方。土地租金提高，則農戶的土地租出意愿也會相應提高。但是，土地租金的提高，意味著土地經營成本的增加，農地的租入率自然就會降低。

農地的社會保障價值指的是農地是廣大農民的“衣食之源、生存之本”，農用地本身所具有的養育功能、承載功能、蓄積和增值資產功能可以轉化為農民的養老保障、就業保障、醫療保障和生活福利的可靠手段。

2.家庭非農經濟發展水平

家庭非農經濟，是指家庭中勞動力從事非農工作獲得的收入水平。家庭非農收入包括非農收入和非農投入，這二者之間一般情況下是相輔相成的。一個家庭的非農收入越多，就表明這個家庭從事非農工作的勞動投入越多，從另一個方面來說，則是從事農業工作的勞動力投入越少。在這種情況下，土地的租出會增加，而租入減少。故而，一個家庭非農經濟的發展水平在一定程度上影響著農地承包經營權的流轉。

3.農戶對農地經營權的流轉意愿

年紀大的老農對土地仍然有著深厚的情感，再加上農業稅的取消，承包土地的補貼，一定程度上也降低了農戶農地流轉的意愿。近年來，經濟的飛速發展，使這一情況有所改善。但是在一定程度上，農戶對農地經營權的流轉意愿仍然影響著農地承包經營權的流轉。

4.農村土地制度

由于我國土地制度的特殊性，農村土地制度也影響著農地流轉。《憲法》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律都明確規定： 我國農村的土地歸農民集體所有，土地所有權的主體不明晰，而且農村土地處在動態調整中，承包經營權的權屬無法固定，也在一定程度上制約著農地經營權流轉。

5.農地流轉市場機制

“土地市場與土地流轉是一種辯證統一的關系，二者相輔相成，互相促進。土地流轉可以促進土地市場的發育和完善，而健全的土地市場又能為土地流轉提供規范的交易場所，使土地流轉更趨合理化”（陳小君，2004) 。有效健全的市場機制是保證農地有效率流轉的基本前提。我國目前農地流轉的市場化程度不高，還沒有建立有效的土地流轉對接平臺，也沒有有效的流轉機制，這種情況下，農地供求雙方的信息流通有一定的障礙，制約了農地流轉。而農戶私下進行的流轉又存在著諸多的問題，特別是對于農戶來說，自身權益很難得到充分的保障。

（二）農地經營權抵押評估的特殊性分析

農地經營權抵押評估的特殊性表現在兩個方面，一是農地經營權的特殊性，二是抵押資產評估的特殊性。

1.農地經營權的特殊性分析

《民法通則》第80條第2款規定：“公民集體依法對集體所有的或國家所有由集體使用的土地承包經營權，受法律保護。承包雙方的權利和義務，依照法律由承包合同規定。”可見，農地承包經營權是指公民集體對于集體所有的土地或國家所有由集體使用的土地進行占有、使用、收益的權利。農地經營權的特殊性也主要是由于我國土地制度的特殊性，《憲法》、《土地管理法》、《農業法》等重要法律也都明確規定：我國農村的土地歸農民集體所有。這表明農地所有權不明晰，在評估時難以界定。

2.抵押資產評估的特殊性分析

抵押資產價值評估是指符合抵押條件，已被當事人各方設定為抵押或擬設定為抵押的資產，按照法定的標準程序，以統一的貨幣單位對其現價進行評定估算，為抵押權人確定貸款額度提供參考依據的咨詢型經濟行為。其特殊性表現在：資產抵押階段的評估是設定在委估資產所有權不變化的前提條件下而進行的資產價值鑒定。當抵押期滿，抵押人以抵押資產清償債務時一般要另行確定資產價值，原評估值不能作為產權轉讓的價值依據。

3.農地經營權抵押評估的特殊性分析

由于資產抵押階段的評估是設定在委估資產所有權不變化的前提條件下而進行的資產價值鑒定，而農地經營權的所有權并不屬于私人所有，而是歸國家、集體共有，所以農地經營權抵押評估本身就存在一定的矛盾性。在進行農地經營權抵押評估時，一定要明確界定農地資產所有權。

三、農地經營權抵押評估基本評估要素探討

基于農地經營權抵押貸款目的下的經營權評估作為一項價值分析估算的過程，會涉及資產評估的基本評估要素。

（一）農地經營權抵押評估對象

農地經營權抵押評估的評估對象概括的說就是農地經營權。農地經營權屬于權利類無形資產。作為抵押評估的對象，應當具備產權歸屬明晰，能夠用貨幣計量，能夠給農地經營權所有者帶來持續穩定的收益，具有可以交換的價值，能夠作為抵押物為農地經營權所有者融資。

（二）農地經營權抵押評估目的與評估依據

在我國，農地資產評估的主要目的有：評估農地的生產收益權價值和農地的社會保障權價值，為農地流轉定價服務，包括評估農地經營權入股折資；評估農地轉包價格；評估農地轉讓價格；評估農地出租價格等；農地經營權資產抵押價值評估的特定目的是為各利益主體簽署抵押合同提供的重新認定農地經營權資產現實價值參考依據，就是為了確定予以抵押的農地經營權資產的真實價值。

表1 農地經營權抵押評估相關依據

資產評估的評估依據就是評估工作人員在進行資產評估業務工作時所要遵循的法律、法規、經濟行為文件、重大合同協議以及取費標準和其他參考依據。目前，農地經營權抵押評估可以參照的法律法規主要有：國家有關法律、行政法規、規章和政策、技術標準文件；省市政府及有關部門有關法律、行政法規、規章和政策、技術標準文件；有關技術標準；委托方提供的產權證件等其他評估資料，見表1 。

（三）農地經營權抵押評估原則

評估原則是資產評估的行為規范，是調節評估當事人各方關系、處理評估業務的行為準則。資產評估原則分為工作原則和技術經濟原則。

根據上述分析可知，農用地經營權抵押評估要保證銀行盈利性和安全性，崔宏、程鳳朝（2007）研究也表明由于抵押資產存在高估是造成商業銀行決策失誤、形成不良貸款的重要原因，因此，本文認為農用地經營權抵押評估在遵循上述工作原則和技術經濟原則的基礎上還應該遵循保守、謹慎性原則，要避免對其價值的高估，選擇參數時應該謹慎，未來市場情況不應該予以太樂觀的估計，對未來可能發生的減值要充分的考慮，對收益的選擇應該選擇下限，而成本費用的選擇應該使用上限。

（四）農地經營權抵押評估價值類型

目前抵押評估活動實務中主要采用的是市場價值，而理論研究主要爭議在于是采用抵押貸款價值還是清算價值這方面，本文將從評估目的、農用地經營權自身的特點以及這三種價值類型的應用來分析在農用地經營權抵押評估中應該采取何種價值類型。

1.評估目的方面分析

《國際評估準則（2010）》指出 “價值類型和定義需要與特定的資產評估業務相適應。”也就是說評估目的是在評估中選擇價值類型的主要依據，同樣的資產，由于評估目的不同，從而選擇的價值類型也會不一樣，其評估價值也會有差別。

根據前文中對農用地經營權抵押評估目的的分析中，評估的特定目的是在保證銀行盈利性和安全性的前提下，確定農用地經營權的真實價值，為抵押人（涉農中小企業）取得合理的貸款金額提供參考意見，在此評估目的基礎上，農用地經營權抵押評估應該采取的價值的類型是抵押貸款價值。

2.農用地經營權特點分析

農用地經營權價值來源于它所能帶來的地上生產收益，這里的收益不僅僅與土地的質量有關而且還與人類的勞動和生產資料投入有很大的關系，再加上農地所種植的作物生長經營時間不等，少則幾個月多則幾年，并且價值增值具有周期性（從種子投入、管理到成熟收獲價值是逐漸上升的，然后到新一個周期又重復著上升）。

因此農地種植作物生長周期時間不等，造成了生產經營的復雜性和風險性，不同種類的作物、不同地域會造成經濟價值差別較大，作物的生長也會受到自然因素的影響，除此之外，還會受到來自市場價格波動、管理者的經營管理經驗方面因素的影響，這些都會造成農用地經營權評估的復雜性，在價值類型選擇上，要考慮到這些風險因素的影響。

3.價值類型的應用分析

（1）市場價值的適用性分析

在農用地經營權評估中，銀行不僅僅關注農用地經營權未來最可能實現的價值，更關注變現能力和風險程度，因此抵押貸款評估已不僅僅是對標的物的價值判斷，更是一種長期風險評估技術，對風險的估計和判斷比單純的價值估計更為重要。考慮到這種變現情況，市場價值就不適用于農用地經營權抵押評估。

農用地經營權抵押貸款中，銀行和貸款人的地位并不是完全平等的，銀行決定著是否發放貸款以及貸款的額度；再加上市場價值評估的是在評估基準日這一時點的價值，如果評估時處于市場虛假繁榮期，那么所評估出的價值便會偏高，當市場條件發生變化市場價格會下降，市場價值小于貸款值，那么理性的貸款人會選擇違約，那么這樣便會加大企業的違約風險，損害銀行貸款的安全，如果評估時處于市場蕭條期，市場價值會偏低，這在一定程度上抑制了抵押業務規模，對抵押人是不公平的。市場價值沒有考慮資產的長期持續性，從這個方面來分析，市場價值也是不適用于農用地經營權抵押評估的。

另外，一般來說，市場價值類型主要適用于產權變動類資產業務 ，這與農用地經營權抵押貸款的評估目的不一致。

（2）清算價值的適用性分析

《資產評估價值類型指導意見》第9條指出，清算價值是指在評估對象處于被迫出售、快速變現等非正常市場條件下的價值估計數額。

前文所分析的農用地經營權抵押評估的評估基準日應該是在抵押權設定時，在這個時候并沒有面臨著被迫出售和快速變現的這種情況，而且農用地經營權價值的高風險性，難以在抵押貸款時合理估算貸款到期時的清算價值，因此清算價值不適用。

目前我國商業銀行是以評估機構出具的評估報告的基礎上再綜合貸款企業的經營狀況、償債能力、未來發展狀況等方面用一定的折扣率來確定貸款額度的，如果在評估時即采用清算價值，那么會造成變現風險的重復評估，使農用地經營權抵押價值低估，從而導致大量優質客戶無法獲得足夠的貸款，損害了貸款人的利益，與評估師客觀、公正、獨立的立場是相悖的。

清算價值更多的情況下是應用于債務人不能如期還款而將抵押資產變現時的評估業務，而不適于直接作為抵押價值，但是可以為銀行確定抵押貸款額度提供補充參考。

（3）抵押貸款價值的適用性分析

《歐洲評估準則（2003）》準則6 《以銀行安全監管為目的及與抵押資產相關的評估業務》中指出抵押貸款價值類型具有如下的特點：

①考慮資產長期穩定的特點，剔除了偶然和不確定因素，能克服短期市場價格變化對價值的影響。

②不考慮投機性因素，謹慎保守的去估算抵押資產最可能實現的價值，而不是在某種條件成立的情況下可能實現的最大價值。

③充分考慮當前和未來的市場風險因素，從持續性的角度反映抵押資產的長期均衡價值和未來的可出售性，更注重資產未來收益特性。

從農用地經營權抵押特定評估目的——保證銀行貸款安全性和盈利性，防范貸款壞賬與金融風險，同時不損害貸款人利益來分析，采取抵押貸款價值是最合適的價值類型。

從借款人的角度來分析，抵押貸款價值考慮了農用地經營權長期持續性、當地市場條件、當前用途和未來可能的替代用途，這符合借款人對于其持有的農用地經營權的預期，不會損害其利益。

從銀行的角度來說，銀行在考慮借款人正常償債能力的前提下，更加關注農用地經營權抵押權的未來變現能力，而抵押貸款價值考慮了農用地經營權的未來可出售性和變現能力，滿足銀行的貸款安全性和一定盈利性的要求。

抵押貸款價值既考慮了貸款人的利益，也保證了銀行的貸款安全，克服了市場價值的不穩定性和清算價值難以合理預測性的缺陷，因此，本文認為，農用地經營權抵押價值評估價值類型應該選擇抵押貸款價值。

（五）農地經營權抵押評估假設與評估基準日

資產評估業務活動的基本假設主要包括三個：即公開市場假設、持續使用假設和清算假設。目前我國的農用地經營權還沒有形成一個比較公開的市場，由于信息不完全，交易雙方不能完全以公平的價格進行交易，也不能在短時間內變現，因此，在這種情況下，公開市場假設不適用于農用地經營權抵押價值評估。

農用地經營權抵押價值評估的目的是保證銀行貸款安全，同時兼顧銀行和借款人的利益，但是如果從一開始就把評估限定在被迫出售的前提下，這顯然有悖于評估師公正、客觀的第三方立場，其評估結果不能反映農用地經營權的真實價值，顯然損害了借款人的利益。而且，清算是發生在貸款到期時，而根據上面對評估基準日的分析，農用地經營權抵押評估是在抵押權設立時，因此，本文認為，清算假設不適用于農用地經營權抵押評估。

銀行發放抵押貸款的目的并不是為了貸款到期時將農用地經營權進行變賣后獲得本息還款，而抵押企業同樣是如此，所以銀行和貸款企業都是希望抵押貸款能正常償還，貸款企業能通過其日常經營所得來如期歸還貸款，通過抵押貸款是雙方獲得雙贏，銀行通過設置農用地經營權抵押是為了盡可能收回貸款，該抵押是對債權的保證也是銀行給貸款企業如期償還所施加的一種壓力，從這個方面來說，農用地經營權抵押貸款評估并不提前設定貸款方會變現所抵押的農用地經營權，而是應該適用于持續經營假設的，即以銀行貸款盈利性為前提的農用地經營權是處于使用狀態并將繼續下去。

一般農地經營權抵押評估的評估基準日由委托方與資產占有方協商確定，不強制要求是勘估日。但評估基準日距離勘估日期愈遠，資產價值影響因素的變化程度可能性愈大，評估中的不確定性因素就愈多，評估的難度也就愈大。因此，在滿足評估目的的前提下，評估基準日應盡可能選擇在勘估日期附近，以盡量減少評估中的判斷和推測。

四、結論及進一步思考的問題

農用地經營權抵押貸款評估研究還較少，但在實務中對此需求又比較迫切，評估值的大小直接影響銀行放貸金額，本文借鑒國內外經驗，通過對農用地經營權抵押貸款價值評估的理論分析得到以下結論：

（1）農地經營權價值影響因素問題：主要受農地資源價值、家庭非農經濟發展水平、農戶對農地經營權的流轉意愿、農村土地制度以及農地流轉市場機制等因素影響。此外，農地經營權抵押評估的特殊性表現在兩個方面，一是農地經營權的特殊性，二是抵押資產評估的特殊性的影響。

（2）農地經營權抵押評估基本要素問題：農用地經營權抵押評估對象是指農地經營權。評估目的是確定予以抵押的農地經營權資產的真實價值。農用地經營權抵押評估在遵循工作原則和技術經濟原則的基礎上還應該遵循保守、謹慎性原則。農用地經營權抵押價值評估價值類型應該選擇抵押貸款價值。評估假設應為持續經營假設，評估基準日應盡可能選擇在勘估日期附近。

未來需要進一步考慮的問題是影響因素在考慮地區差異、人口差異、經濟差異、政治文化差異等方面進一步細化。在評估基本要素問題上也需要根據歷史數據進行科學預測，嚴格規范土地流轉行為、科學制定價格，保護農民合法收益，促進農業適度規模經營健康發展。

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