政府投資項目管理的新模式：項目代建制研究

【摘要】文章介紹了政府投資項目代建制管理的重要作用，并且分析了當前政府投資項目實施代建制管理中存在的主要問題，最后提出了相應(yīng)的完善建議和對策。

【關(guān)鍵詞】政府投資項目；代建制管理模式；投資控制體系；分離運作；代建收費標準

政府投資是整個社會投資的重要組成部分，主要是指以政府為主體，對資源直接進行配置的投資行為，對于加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公益性設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟發(fā)展落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，促進社會經(jīng)濟的快速發(fā)展都具有極其重要的作用。我國各級政府一直以來對直接投資項目采用單一的“財政投資，政府管理”的管理模式，這樣的管理模式基本上都是在一個系統(tǒng)中完成投資、建設(shè)、管理、使用等過程，極易出現(xiàn)各環(huán)節(jié)責任模糊，利益不清的問題。為此提出了代建制管理模式，政府投資項目實施代建制管理模式具有一定的優(yōu)勢，但是在實際管理過程中也容易出現(xiàn)一些問題，下面筆者對政府投資項目代建制管理提出了幾點自己的看法。

一、政府投資項目代建制管理的重要作用

代建制管理模式主要是指政府選擇具有較高資質(zhì)的項目管理公司擔任項目代建人，由項目管理公司全權(quán)負責整個項目組織管理工作，這樣就可以確保政府投資項目中投資、管理、使用等各環(huán)節(jié)的相互獨立，通過“他人”的專業(yè)化、市場化、社會化控制和管理實現(xiàn)項目管理目標，提高項目的投資效益。具體而言，政府投資項目代建制管理的重要作用具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）制定了科學、有效的投資控制體系

項目代建制管理模式下，每個工程項目建設(shè)階段都屬于一個統(tǒng)一的整體，通過投資限額制建立一套科學的投資控制體系。政府投資主管部門從制定項目建議書、研究投資機會階段就開始控制項目，進行項目的可行性研究時，前期代理公司會根據(jù)國家出具的可行性研究報告深度論證項目的投資以及規(guī)模等，為計劃部門批復(fù)項目提供相應(yīng)的科學依據(jù)。項目設(shè)計過程中，設(shè)計單位會嚴格根據(jù)限額進行設(shè)計；項目施工過程中，代建單位會根據(jù)初步設(shè)計概算管理項目建設(shè)；竣工決算的過程中，仔細核算超出預(yù)期投資限額的部分，并且要求代建公司自己負責，如果決算比限額低，雙方可根據(jù)合約的比例進行分配。這種投資控制體系可以大大提高政府投資項目的投資控制效率。

（二）使政府投資項目各階段分離運作

政府投資項目實施代建制管理主要是在建設(shè)期間，分離出建設(shè)單位的職責，取而代之的是專業(yè)化程度更高的項目管理公司或者其他的建設(shè)單位，這樣就可以很好地解決以往管理模式中責任主體模糊、責任不明的弊端，通過合同的方式可以明確規(guī)定建設(shè)管理者、出資者以及使用方等各方主體的權(quán)利、責任以及義務(wù)。同時，項目代建制管理模式可以切斷項目建設(shè)方和使用方的利益關(guān)系，使用方可以不用直接參與到項目建設(shè)后，審計部門、財政部門等相關(guān)的政府部門會監(jiān)督投資項目的具體實施過程中，這樣就可以形成有效的約束和激勵機制，嚴格控制項目的預(yù)期目標，提高項目管理水平。

（三）有助于高效整合資源，提高項目實際管理水平

政府投資項目實施代建制管理模式，政府會以招標的方式選擇專業(yè)的項目投資建設(shè)管理機構(gòu)，這類機構(gòu)往往會有很多專業(yè)人員，積累了大量的項目建設(shè)管理經(jīng)驗，對于整個項目建設(shè)流程也比較熟悉。將投資項目委托給這種專業(yè)機構(gòu)，可以有效提高項目管理水平。而且使用單位也可以不用投入過多的時間和精力在繁瑣的項目管理業(yè)務(wù)中，可以更好地做好自己的本職工作。

（四）充分引入競爭機制

市場經(jīng)濟最突出的特征就是競爭，市場競爭遵循優(yōu)勝劣汰的原則，有利于促進社會的進一步發(fā)展。代建制管理模式下，項目投資方可以以招標的方式選擇最合適的代建單位，而代建單位也可以以招標方式選擇最合適的材料供應(yīng)商、設(shè)計單位、施工單位以及監(jiān)理單位等。經(jīng)過層層篩選，可以選擇出最有利于實現(xiàn)投資項目預(yù)期目標的項目建設(shè)參與主體，不僅有助于提高代建單位的管理水平，也有利于提高整個代建水平。

二、政府投資項目實施代建制管理模式中存在的主要問題

（一）代建單位的法律地位問題

實施政府投資項目的過程中，代建單位承擔項目法人的職能，這種情況以往的工程建設(shè)都沒有，因此在實踐的過程中可能關(guān)于代建單位履行職責相關(guān)的法律法規(guī)并不完善。換言之，國家的基本建設(shè)程序中并未在法律上充分明確代建單位的地位，這樣就不能得到各級政府以及相關(guān)建設(shè)管理部門的客觀支持和認可，在實際工作過程中可能會遇到很多困難和問題，尤其是辦理各種手續(xù)的過程中，可能有的部門不會承認建設(shè)單位的主體資格。

（二）代建單位培育的相關(guān)問題

國外發(fā)達國家已經(jīng)普遍實施代建制管理模式，將項目委托給專業(yè)化的項目管理公司全權(quán)負責管理，但是目前我國項目管理中并沒有普及代建制管理模式，代建單位在項目管理方面的經(jīng)驗也相對缺乏，項目管理水平和國外發(fā)達國家存在很大差距，因此很多業(yè)主都不愿意將項目委托給代建單位。建設(shè)部曾經(jīng)在《關(guān)于培育發(fā)展工程總承包和工程項目管理企業(yè)的指導意見》中明確提出的，企業(yè)項目管理體系以及組織機構(gòu)有待進一步完善，項目管理的計算機應(yīng)用水平相對低下，缺乏高素質(zhì)的優(yōu)秀項目管理人才，這些問題都不利于代建制管理模式的順利、高效開展。因此，非常有必要加強代建單位的培育。

（三）代建收費標準問題

代建制管理模式屬于一種新的項目管理模式，目前并沒有制定統(tǒng)一的代建管理費用規(guī)定，這樣很難有效維持代建制的有序性。現(xiàn)階段，代建費用的收取方式有多種，但是整體上來看收費標準普遍比較低。不難發(fā)現(xiàn)代建服務(wù)實際上應(yīng)該屬于一項智力密集型的服務(wù)，必須由具有豐富專業(yè)知識和管理技術(shù)的管理人才團隊才可以高效完成整個項目，假如代建費用過低的話，很難吸引那些高素質(zhì)的優(yōu)質(zhì)代建隊伍以及人才，這樣不利于代建單位的健康、快速發(fā)展，也難以提高項目建設(shè)管理水平。

三、進一步完善政府投資項目代建制管理的建議

（一）盡快明確代建單位的法律地位

現(xiàn)階段，國家相關(guān)的法律法規(guī)沒有明確實際建設(shè)過程中，代建單位的法律地位是限制代建制管理模式發(fā)展的重要問題，因為關(guān)于代建單位的法律建設(shè)滯后的話，會導致代建單位在項目管理以及履行代建合同的過程中，不能承擔相應(yīng)的責任，也不能有效行使相關(guān)的權(quán)利和義務(wù)。因此，國家應(yīng)該盡快完善針對代建單位的相關(guān)法律法規(guī)，通過法規(guī)形式明確代建單位的獨立法人資格，有權(quán)利享受項目法人的基本權(quán)利，而且也應(yīng)該主動承擔相應(yīng)的法人責任。

（二）做好代建市場培育工作

代建人的素質(zhì)能力對于項目建設(shè)管理的順利實施具有極其重要的意義，然而當前代建單位的管理經(jīng)驗仍然相對比較缺乏，因此非常有必要加強對代建單位的專業(yè)管理培育。代建單位也應(yīng)該不斷加強自身建設(shè)，不斷提高自身的管理水平。為此，應(yīng)該制定一套嚴格的代建市場準入制度，而且應(yīng)該加強代建單位的資質(zhì)管理，同時應(yīng)該建立一套代建單位的業(yè)績檔案，并且制定有效的代建單位績效評估體系，實現(xiàn)代建單位的持續(xù)動態(tài)管理，能夠?qū)崟r、準確、客觀的對代建單位的績效進行評估，并且根據(jù)績效評估結(jié)果給予相應(yīng)的獎懲。

（三）建立合理的代建收費標準

代建費用一般包括代建服務(wù)費用以及投資額的提成，目前代建費用普遍偏低，為此建議應(yīng)該盡快完善代建管理費的取費標準。政府應(yīng)該全面考慮投資額大小、代建單位提供的專業(yè)技術(shù)服務(wù)成本、代建工作介入點以及利潤等各方面因素，確定一個合理的代建費取費基數(shù)，而且應(yīng)該實施區(qū)間取費比例制，也就是根據(jù)代建工作的困難程度、代建工作的環(huán)境條件，確定合理的取費比例。其次，建議把代建人的節(jié)余分成設(shè)置成某個固定數(shù)值，而不是百分數(shù)或者比例的方式。為了更好的吸引高素質(zhì)的代建人才，非常有必要制定科學、合理的約束機制以及激勵機制，獎勵機制可以采用將投資節(jié)余提成作為代建單位的額外獎勵。另外，應(yīng)該提高合同的規(guī)范性，在合同中具體列明委托方以及代建方的責任、義務(wù)及權(quán)利，這樣可以達到很好的約束效力。

（四）制定健全的代建制監(jiān)督管理體系

為了確保代建制管理模式的順利、有序開展，非常有必要建立一套完善的監(jiān)督管理體系。代建制管理模式下，雖然相互分離了使用方和建設(shè)方，很好的解決了相關(guān)參與主體責任不明的問題，但是政府也應(yīng)該加強投資項目的監(jiān)督和管理，不斷提高投資項目管理的專業(yè)化程度。使各行政管理部門之間的職責、權(quán)利能夠保持有機統(tǒng)一，協(xié)調(diào)、組織好審計部門、財政部門、監(jiān)察部門以及審計部門等各部門在代建項目建設(shè)中的作用，明確其地位。

綜上所述，項目代建制是政府投資項目管理的一種新模式，當前代建制管理模式日益完善，可操作性越來越高，相信未來政府投資項目管理水平會不斷提高。

參考文獻

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作者簡介：付晶（1985-），女，吉林公主嶺人，中國人民大學在職研究生，研究方向：企業(yè)管理。