對我國商業銀行監管模式的探究

蔡亮

【摘要】自從雷曼兄弟破產以來，美國金融危機席卷全球，給全球銀行業造成了巨大的損失，這使商業銀行監管模式的有效性成為學術的爭論點。文章在研究國外銀行監管模式基礎上，探究和分析了我國的商業銀行監管模式，并依此給出完善我國商業銀行監管體制的措施。

【關鍵詞】商業銀行；監管模式；監管制度；銀監會

銀行業的安全和穩健一直以來就是一國經濟穩定發展的基本條件。信用是銀行生存的根本，有效的監管模式就是保證這種信用，維持存款人、貸款人和整個市場的信心，一旦失去這種信心，銀行業務和其經濟價值將不復存在。2007年，由美國開始的金融危機席卷全球，導致這場危機的真正原因就是對信用監管不力，導致風險失控。

金融危機的爆發暴露出現行全球監管體系存在嚴重缺陷。西方發達國家的傳統銀行監管模式被證明是存在缺陷的，金融危機的發生和處置給我們提供了一個很好的學習和總結機會，我國在此次危機中風險可控、損失較小，但這并不是說我國銀行監管模式沒有弊病。

一、國外主要國家的銀行監管模式

就商業銀行而言，其監管模式在全球領域內來看一般包括以下模式：一元多頭監管模式、二元多頭監管模式、單一全能監管模式以及分離型監管模式。

提及一元多頭監管模式，其典型的監管代表無疑是德國銀行，即整個國家范圍內的商業銀行監管權僅僅在中央一級集中，而就地方而言，其并無獨立的監管權利（也就是說一元），然而中央一級擁有監管權的機構與中央一級行使監管權的機構并非同一個機構，對商業銀行進行監管需要兩個或超過兩個的機構一起實施才能行（也就是說多頭監管），其實我們不能把每個監管機構監管權都一視同仁，我們應該選擇一個最主要的監管機構，它可以牽頭商業銀行并對已經上市的商業銀行的重要的監管職責進行承擔，所以，實際上主監管機構監管模式是對該模式的準確描述。就一元多頭監管模式而言，其特征無疑體現在有機地把監管權力的集中和分散恰當地聯合起來。

提及二元多頭監管模式，其典型的監管代表無疑是美國銀行，其所指的“二元”，顧名思義，指美國銀行被分為國民銀行和州立銀行。根據聯邦法律登記注冊成立的是國民銀行，而根據每個州的法律登記成立的則是州立銀行。自然而然，聯邦監管機構對國民銀行進行監管，而州監管機構對州立銀行進行監管。而“多頭”，顧名思義，指商業銀行受制于許多監管機構的監管，例如美國聯邦儲備委員會（FRB）、證券交易委員會（SEC）、財政部所屬的貨幣監理署（OCC）、儲蓄機構監管辦公室（OTS）、聯邦存款保險機構（FDIC）、國家信用合作管理局、司法部、期貨交易委員會、聯邦交易委員會（FTC）以及聯邦調查局等其他機構，這些監管機構均有法律所賦予各自權責，有權監管商業銀行。

提及單一全能監管模式，其代表無疑是英國銀行監管，對已上市銀行而言，對其上市公司性質和商業銀行性質不加以區別分離，兩者都由監管機構進行監管的一種模式。前提條件是進行監管的監管機構是可以統一權威的，無外部分工矛盾毫無疑問會是全能統一監管模式的最大特征。究其原因，全能監管機構是能夠獨一無二擔負起重要的金融監管職責的一種機構，所以全能監管機構可以很好地解決跨越資本市場、貨幣市場的一些復雜問題，它具有很強的統籌協調能力和很高的工作效率，而且與之相關的一些專業法律也對其權威進行了認可。與此同時，規模經濟處于管機構的內部，從規模經濟尤其是技術條件這個視角出發，較少的機構數量會對應較少的成本。而在處于監管機構監管之下的各種不同的監管范圍內經濟規模以及績效均會得以擴大或增加。如今，金融一體化出現在全球經濟的發展浪潮當中，憑借其簡單、快捷、效果顯著、強大有力的眾多優點，全能統一模式受到一些國家的歡迎，而許多以往有分業監管體制存在的國家在最近幾年內開始實行全能統一監管模式。然而，對于單一全能監管機構而言，其權力很大，但是太集中了，所以權力的競爭及監督是其欠缺的兩個方面。而且極端的官僚主義或許會在執行監管的過程中產生，這并非危言聳聽，而它不能很靈活及時地處理已經發生的矛盾，這很明顯會使監管效率變低。

就分離型監管模式而言，顧名思義，即區分出已上市銀行商業銀行的性質與已上市公司性質，依據自身的監管目標以及監管權限選擇兩個完全不相同的監管機構對已上市銀行商業銀行和已上市公司分別實施監管。澳大利亞是實行該模式的一個具有明顯代表性的國家。針對分離監管型模式，有三個特征：其一，相比多頭分別監管，分離型監管使每個監管機構的協調成本以及難度變低，與此同時它通過使審慎監管與操守監管進行合理有序的分工，使監管疏漏與反復多余監管得到了頗有成效的豁免；其二，相比集中統一監管，合理有序的制衡以及分工在相當程度上被分離型監管維持了下來，分離型監管幫助在各個監管機構之間形成較好的競爭關系；其三，由于審慎監管與操守監管在專業上存在實質性的區別，把兩者結合起來作為主要依據實行機構分工，可以幫助監管的專門化得以實現，與此同時也能使一些矛盾現象不再發生，而這些矛盾現象實際上是一些利益沖突，由其身兼二職的身份所產生。

二、我國商業銀行監管模式

（一）我國商業銀行監管模式的歷史

到現在為止，我國商業銀行監管模式經歷了從最初的中央銀行“大一統”監管模式到分頭監管模式的演變過程。這一過程可以由三個階段組成：

第一階段：中國人民銀行從1978～1992年這一期間實行統一的監管。中央銀行職能專門由中國人民銀行行使，該職能的工作重心一般而言是貨幣政策，貨幣政策的重要中介目標無疑是對貨幣供應量進行調控，為了管理金融，憑借行政方法來實現貨幣政策目標。

第二階段：1992～2003年分業監管模式。這個時期，國務院將證券監管和保險監管從中國人民銀行分離出去，進一步改善中國人民銀行對銀行業的監管，自此我國金融分業監管的格局初步形成。

第三階段：2003年至今分業管理體制改革。將貨幣職能從中國人民銀行分離出去，成立中國銀行業監督管理委員會，這標志著中國人民銀行宏觀調控和銀行監管的統一監管模式正式結束，表明我國金融業正式形成由銀監會、證監會、保監會共同監管的格局。

（二）中國商業銀行監管的現行模式

基于對傳統金融行業的劃分對分業監管的模式進行實施，對銀行業進行監督管理是銀監會的職責所在，與此同時使中國人民銀行一定的銀行監管權力得以保留，以上應該是對中國現行銀行業監管一般構架的準確描述。作為中央銀行，中國人民銀行承擔著最后貸款人這一角色，它在必要條件下會提供流動性支持給銀行體系，以確保全國金融體系的穩健發展，與此同時，由于成立了銀監會，中央銀行身兼銀行監管和貨幣政策這兩種職能的情形得到了改變，中央銀行工作的獨立性也在這種情況下得到了很大加強。就中央銀行的宏觀調控職能而言，要對其進行專門調整才能區分開以上提及的監管工作。這對中央銀行是有幫助的，宏觀調控和貨幣政策職能將會是中央銀行工作的全部重心所在。

（三）分析中國銀行監管模式

就中國這種現行的分別監管體制而言，它是以自身的職能為基礎由三個不同機構對商業銀行的某個方面分別進行單一的監管，它實質上是一種“各行其是”的監管體制，基于商業銀行的特征和分工協調，其所做出的綜合監管是少之又少，并呈短缺狀態，所以在實際操作過程中會出現相當多的問題矛盾：其一，發現問題失敗，一個較為完善的調和信息共享機制在分業經營、分業管理的監管模式下沒有得以建立，而該機制恰好存在于央行和銀監會對商業銀行的監管之間，所以不能很好地發現問題，不能起到監管的目的；其二，監管標準不一而難以應對風險，各監督委員會對某一監管事項規定的標準不同，常常產生法律沖突。由于缺乏統一的標準和外部協調，很難處理一些跨行業經營、業務復雜的金融控股集團，我們的監管體制只能在一定范圍內進行約束來控制風險；其三，監管重疊和監管真空，由于監管標準不統一和不協調，監管重疊和監管真空是可能的，由于不明確的監管權責或者相互推諉的原因無人監管情況發生；其四，加大監管成本，監管成本加大會由監管的重疊等原因引起。

現行商業銀行監管模式不能有效地進行監管，造成了一定的不良后果，對其監管績效進行分析，一般而言有三種情況，如下所示：其一，金融體系所具有的不健康資產一直占據較高的比例，而且并沒有下降的趨勢，相比國際內排名較靠前的銀行，不健康資產率仍舊呈現較高的水平；其二，銀行業的資本充足率顯著呈現出較為低下的狀態，其相比最低資本充足率標準，仍舊有很大的差距，而最低資本充足率標準實際上是由巴塞爾協議所規定產生；其三，就銀行機構以及從業人員而言，其違規現象也呈現出越來越多的普遍趨勢；其四，就幾個特殊地區而言，銀行突發案件、詐騙銀行案件和其他一些犯罪案件頻發，呈現出增多的趨勢，由于缺乏流動性，幾個特殊銀行機構產生擠兌現象繼而產生支付危機。

三、健全中國商業銀行監管模式的相關措施

商業銀行在中國完整的金融體系中無疑是處于主導地位的，完善我國商業銀行監管體制至關重要，需要依據我國現況以及現今實行的監管模式，從下面四個方面入手來健全中國商業銀行監管模式：

（一）監管制度

其一，理順銀行監管體制，明確監管職責；其二，建立健全的銀行監管法規體系，使中央銀行等監管機構的監管做到有法可依、違法可究，使金融機構的職能更加規范化、程序化和標準化；其三，建立健全有效的內部機制，制定風險預警制度；其四，建立完善的存款保險制度，保護存款人的利益，并對銀行進行有效的監管。

（二）監管方式

其一，使具有非現場監督功能的風險監控指標體系得以形成，基于現有的監督指標，更多地加以補充和發展，使風險監控指標體系形成，而所形成的體系包括的范圍很廣，內容也很全面；其二，使非現場監控數據庫建立，改變當前非現場監督數據分散格局的狀況，建立中心數據庫，實現信息共享；其三，實行非現場監督評級和披露制度，通過對銀行報表的分析，進行合規性和風險性評級，與此同時向社會揭示所思考到的評級要求，利用公眾輿論以及市場力量使社會對銀行的監督作用得到強化；其四，對非現場監督的法制性進行強化，報表信息的實際情況、全部信息、精確描述以及及時處理從法律的角度進行保證，一些銀行和相關負責人有可能會假冒、偽造、遲報、漏報，這個時候有必要對其做出恰當的法律和行政處罰。

（三）監管機構

主要來說，使監管機構之間的協調性得到強化，提高機構辦事效率；完善銀監會與人民銀行的協調合作機制，各機構雖然具體目標不一樣，但在執行監管任務時要求每個機構能相互協作，所以形成中央銀行和銀行監管部門的信息共享機制和協調合作機制勢在必行；加強與國際的協調和合作，西方銀行發展有幾百年歷史，它們有著比較完善的風險防范體制，值得我們學習和借鑒，這也使我國金融風險防范與國際接軌，增強我國對國際風險沖擊的抵御能力。

（四）監管人員

這是很重要的一點，我們處于知識經濟時代，金融創新日新月異，這對作為監管人員的我們提出了新的標準，比如對新近更新的金融知識、監管手段、經濟金融信息以及國際政治的新變化需要進行掌握，并且臨機決斷以及快速處理問題的能力也是亟待掌握的內容。我們應該建立起有效的銀行監管人員培訓機制和后續教育，并引進先進人才，建立監管人員激勵競爭機制和科學合理的用人機制。

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