城投類公司內部管理優化策略研究

□ 周燕

城投公司（政府投融資體制改革的產物）一般指由地方政府出資成立的城市建設投資公司，最早在20 世紀末于上海成立。經過20 余年的發展，現主要承擔政府公益性、非公益性城市建設項目的管理與投融資職能。

相較于其他企業現代化的發展，城投類公司發展歷程短，公司運營管理受到地方政府影響大，各地城投公司發展良莠不齊，部分公司產生經營風險甚至面臨破產重組等局面。如2022 年5 月，財政部發布關于地方政府隱性債務問責典型案例的通報，多市的城投公司因發行企業債券違規承擔政府隱性債務受到通報，城投公司負責人受到政務警告處分。而隨著國家城鎮化的推進，城投類公司面臨的風險挑戰日益嚴峻，如何從內部控制入手，防范企業全面風險，提升公司的管理水平，就顯得尤為重要。

城投類公司內部管理存在的缺陷

第一，城投類公司的內部治理環境仍有待完善。從股權結構來看，多數城投類公司股權結構單一，主要股東為地方國資委及資產集團。而公司股權集中度與公司內部控制的有效性影響呈負相關關系，公司股權過于集中會對公司開展內部控制形成抑制。由于城投類公司實際控制方為地方政府，其董事長等公司核心管理層均由地方政府任命，并且其資金部分來源于地方財政，因此在企業實際運作中，其定位不夠明確，往往處于現代化企業與政府職能部門之間，其行為與決策易受到地方政府與國家政策波動影響，導致企業內部現代化的管理制度難以落實，內部“三會一層”管理效用難以發揮，不利于企業內部風控的開展，容易產生經營風險。

在經營目標的設定上，部分城投類公司存在缺乏經營目標或以政府工作目標作為企業經營目標的情況，導致企業缺乏適當的發展方向，容易陷入為政府解決問題的困境當中。

第二，企業存在財務風險隱患。由于城投類公司承擔政府的投融資職能，在直接融資與間接融資層面，為發行企業債券及獲得銀行貸款，城投公司通常會選擇擴張企業規模從而提升企業信用評價。但在此過程中，部分市縣級城投公司本身資產規模有限，地方可利用資源少，為擴大規模，城投類公司普遍存在注入大量地方公益性資產甚至接收地方平臺公司不良資產的情況，這為企業的財務風險埋下了隱患。

同時，由于城投類公司的主營業務為城市建設類項目，而城市建設類項目多數為公益性項目，缺少項目收益作為還款來源，導致公司承擔著較大的債務風險。

第三，城投類公司的績效方案設計容易存在不合理。由于城投類公司核心管理層屬于國家公職人員，納入國家行政編制序列管理，許多地方缺乏對于公司負責人的成熟的績效考評體系，仍沿用政府部門的績效考核體系，主要選取企業黨建、高管履職等因素作為考核指標，導致績效激勵作用難以發揮，公司高管缺乏工作動力。

以某市級城投公司業績考核方案為例，其績效獎金基數為1.5 萬元（董事長與總經理績效系數為1），績效考核指標中定量指標35 分，主要為投融資指標、收入利潤指標、資產保值指標；定性考核指標65 分，主要為企業黨建、安全生產、風險防控等。從中可以看出，當下對于城投公司核心管理層的績效考核存在如下幾個問題：一是相較公司管理層的收入而言，績效考核金額占總收入比重過低，績效考核難以對公司核心管理層發揮激勵作用；二是績效考核指標的設置不符合企業戰略性發展方向與結果導向原則，易使公司高管策略制定偏離公司基本職能與發展方向。

第四，城投類公司的人力資源管理存在漏洞。在高管層面，由于其個人受到政府委任，公司又承擔了部分政府職能，在此種特殊的委托代理關系下，公司決策容易受到政府決策的影響，并由于政府決策采取結果導向，容易忽視企業風險且具備不可逆性，因此存在管理者為謀求個人發展而損害公司利益的風險。在員工結構與專業性方面，在經濟活躍度稍差的地區，由于許多城投類公司發展歷程較短，除高級管理層外，仍有大量中層員工是原行政事業單位轉崗而來，這部分員工多數仍秉持著原行政事業單位的工作方式，難以轉變為企業的思維方式，這不利于企業日常業務的開展，同時也影響到企業內部控制與薪酬體系改革等方面。

此外，考慮到內部薪酬平衡等原因，城投類公司社會化招聘可提供的工作崗位與薪酬待遇對高端及專業性人才缺乏吸引力，導致公司員工缺乏專業教育經歷及企業與金融行業工作背景，員工能力與專業性難以滿足日益復雜的城市建設項目需要，導致開展企業投融資業務與進行城建項目管理控制水平偏低。而由于公司高級管理層身份的特殊性，社會化引進的員工因身份編制原因缺乏內部上升渠道，也導致企業高端人才的流失。

對城投類公司內部控制缺陷的優化建議

首先，梳理政企關系，明確經營目標。城投類公司是地方政府為彌補市場調節機制的缺陷和不足，加快基礎設施建設而設立的，具有政策性及非營利性的特點。因此，在確定公司經營目標時，不應過度追求公司規模與企業利潤，企業應當以保本微利的原則，追求在完成政府城市建設要求之外的可持續發展，并將投融資業務的風險防范與緩解地方財政壓力、降低潛在財政風險作為主要關注點。

此外，城投類公司要明確自身職能定位，防范政府職能的不合理擴張，與地方政府建立良好的委托代理關系，保障公司按照現代化企業的經營策略進行運作，健全“三會一層”的企業管理體系，完善公司內部組織架構，明確各部門職責及分工，提升公司的市場化水平與可持續經營能力。

其次，健全薪酬管理與人才培育體系。城投類企業應當加強專業化人才隊伍建設，除從政府部門引進行政管理類人才外，還應通過市場化原則引進投融資領域的金融人才與項目管理方面的專業人才。在內部，企業也應當建立合理的員工晉升渠道，健全人才儲備與培育機制，推動員工進入地方政府部門與省級城投集團進行學習交流，從而強化公司的人力資源建設。

在薪酬體系方面，城投類公司應突破原有的行政事業單位考評體系，引入公司化的績效管理體系，將企業發展方向與薪酬管理相結合，提升績效在員工收入中的占比，建立合理的激勵機制，從而促進員工提升工作積極性與自身業務水平。此外，還可通過激勵機制引導員工參與公司的內部控制，保障公司內部控制活動實施，引導企業向戰略性目標健康發展。

再次，建立內外部高效溝通交流渠道。信息與數據的高效、真實傳遞，是企業進行高效運作的基本保障。對于城投企業而言，一是要建立對外的信息溝通渠道。一方面加強與政府職能部門的溝通，保障對城建項目的深度參與；另一方面要加強自身信息披露，提升政府部門監管效率，保障財政資金安全，強化對企業的監督和監管，促進企業規范化運作，提升公司治理能力。二是要加強內部的信息溝通。因為在資產補充與城市項目建設過程中，城投類公司往往合并了多個地方政府企業，而要提升城投類公司的資產管理能力，就需要建立內部的信息資源共建共享平臺，保障信息在城投類公司與控股企業間的高效傳輸，提升城投公司對名下企業的監督管理能力，促進地方企業的共同發展。

相對國家的城市化進程而言，城投公司還是個新生事物，以后要走的路還很長，而其扮演的角色也將更加重要。提升內部控制管理水平是實現城投公司高質量發展的關鍵，各類城投公司應以問題為指引，持續深化改革，更好地服務于城市建設和地方經濟發展。