人民代表大會在行政立法監督中的作用及不足

冷模　王心潔　吳明飛

(云南大學，云南 昆明　650504)

人民代表大會在行政立法監督中的作用及不足

冷模王心潔吳明飛

(云南大學，云南 昆明650504)

摘要：人民代表大會制度是我國的根本政治制度，我國《憲法》規定，人民代表大會在我國政治體系中處于絕對核心地位，所有國家機關均由人民代表大會產生，并受它監督。人民代表大會承擔著國家意志的表達功能，也充分體現了人民當家做主的原則，是保障公民自由權利的基石。

關鍵詞：人民代表大會；行政立法；立法監督

黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，明確地方立法權限和范圍，依法賦予設區的市地方立法權。根據四中全會精神，2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會第三次會議通過《全國人民代表大會關于修改《中華人民共和國立法法》的決定》，對《立法法》進行了修改，進一步擴大了地方性法規的制定主體，目前，中國設區的市有284個，按照現行立法法規定，享有地方立法權的有49個，尚沒有地方立法權的235個。此次立法法修改之后，意味著具有地方立法權的主體范圍實現擴圍。

在這樣的背景下，如何對地方立法權限進行科學的限定，保證良法的制定和防止公權力侵害公民權利，直接影響到了我國依法治國方略的落實。因此，切實發揮出人大在行政立法過程中的監督作用將顯得至關重要。

一、人大及其常委會在行政立法中的作用

對法律法規進行備案審查，是維護憲法尊嚴、保證國家法制統一的重要制度。自2015年新《立法法》實施以來，全國人大及其常委會也在不斷健全規范性文件備案審查制度。至今，我國各類法規、規章、司法解釋和規范性文件都已納入備案審查范圍；經審查，發現有違反憲法法律的，依法依規予以撤銷和糾正，實行“有件必備、有備必審、有錯必究”。

憲法規定，全國人民代表大會是我國最高權力機關，它有權撤銷國務院制定的同憲法和法律相抵觸的行政法規、決定和命令，在整個行政立法過程中，全國人大也有權監督其立法過程。這樣的監督分為事前監督與事后監督。事前監督是指對行政立法主體的資格、立法內容的合法性、程序正當性進行監督，事后監督是指對已經生效的行政法規在實行過程中，對其合憲性、合法性產生懷疑而進行審查補救的過程①。《立法法》規定，全國人民代表大會常務委員會享有行政法規的撤銷權，以及對行政規章的備案、審查權。監督方式以備案制度為主，審查、撤銷等多種方式為輔。其中第八十九條也規定，行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在自公布后三十天之內向全國人民代表大會常務委員會備案。但是，我們不難發現，實際中這樣的審查監督的效用被大大降低了。

二、人民代表大會在行政立法監督中的不足

(一)追責措施缺失，人大處于弱勢地位。

新修訂的《立法法》第五章第九十九條開始，對備案審查做出了規定：行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章應當在公布后的三十日內依照下列規定報有關機關備案。國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。專門委員會、常務委員會工作機構如果認為事實存在，可以向制定機關提出書面審查意見、研究意見；也可以由法律委員會與有關的專門委員會、常務委員會工作機構召開聯合審查會議，要求制定機關到會說明情況，再向制定機關提出書面審查意見。制定機關應當在兩個月內研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關的專門委員會或者常務委員會工作機構反饋；制定機關不予修改的應當向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常務委員會會議審議決定。

根據中國政法大學憲法研究所所長蔡定劍的統計，八屆全國人大對備案的法規審查了3100件，共發現了其中有90件存在著與上位法相抵觸的情況，并把這些情況反饋到了地方人大，然而在隨后的回饋階段卻只有8個地方人大提交了意見，其中只有一件按照要求進行了糾正②。由此可見，當行政法規與憲法、法律相沖突時，人大對于相關部門并不具有強制力，沒有權力能夠對相關負責人進行追責，缺少相關配套懲治機制，因此使得制定行政法規的違法成本幾乎為零，導致一定程度上行政立法權的濫用。

(二)審查主體任務繁重，效率不高。

當下，行政法規審查工作交由全國人大常委會下設的法制工作委員會進行，具體工作是由隸屬于法制工作委員會的法規審查備案室來專門負責相關法規的審查，自2015年3月新《立法法》實施以來，到2015年底，全國人大常委會法工委法規備案審查室共收到來自公民、組織的審查建議200多件，相當于過去10年審查建議總量的1/5。2015年，基本實現了全國人大常委會備案的行政法規、司法解釋，逐件進行主動審查。而對于地方性法規，由于數量太多，往往只采用了被動審查和重點審查相結合的方式進行。每年數量龐大的備案法規與法規備案室的人員設置相比極不對稱，客觀上也阻礙了主動審查的進程。

在十八屆四中全會授予更多地方政府行政立法權的大背景下，如何對行政立法權進行有效的限制與監督也就變得愈發重要。依法治國的第一步在于立法，立法應立良法，立法質量的高低切實關乎人民群眾的利益，也是我國社會主義法治社會建設的關鍵一步。行政法律法規的數量之多，頒布之頻繁，與我們的日常生活息息相關，作為法定權力機關——人大及其常委會如何把關，如何切實履行自身法定權利。發揮積極發揮出其在行政立法中的監督作用是我們必須面對的問題。

注釋：

① 馬凱.行政立法監督制度研究[D].華中科技大學，2013

② 馬凱.行政立法監督制度研究[D].華中科技大學,2013

王心潔(1992.10-)，女，漢族，河南信陽人，云南大學公共管理學院行政管理碩士研究生在讀，研究方向：行政管理。

吳明飛(1991.11-)，男，漢族，江蘇江陰人，云南大學公共管理學院教育經濟與管理碩士研究生在讀，研究方向：教育管理。

中圖分類號:C93

文獻標識碼：A

文章編號：1671-864X(2016)06-0115-01

作者簡介：冷模(1993.08-)，男，漢族，貴州六盤水人，云南大學公共管理學院中外政治制度碩士研究生在讀，研究方向：人民代表大會制度。